칼럼·기고·주장

김정동(대전참여자치시민연대 사무처장)

공론화에 대한 관심이 뜨겁다. 신고리 5,6호기 건설로 알려졌던 공론화를 다양한 주제로 정부와 자치단체에서 진행 중이다. 대전의 월평공원 민간공원특례사업, 광주의 도시철도 2호선 등 주제를 정하고 공론화 과정을 진행하는 경우도 있고 부산, 창원처럼 공론화를 제도로 도입해 매뉴얼로 만드는 자치단체도 있다. 그렇다면 왜 이렇게 공론화에 관심이 높은 것일까. 다양하게 나타나는 일상적 갈등조정과 더 많은 민주주의 실현이라는 두 가지 이유를 꼽을 수 있을 것이다. 대한민국은 민주주의 국가임에도 민주주의가 일상에서 실현되지 않는다는 평가가 많다. 선거 때만 민주주의 국가라는 자조 어린 비판도 있다. 이는 정책 결정 과정에서 시민이 배제되기 때문이다. 민주주의 핵심은 결국 다수주의다. 다수주의 결정 과정에는 무엇보다 다양한 의견을 충분히 개진하고 토론하는 과정이 필요하다. 하지만 현실에서는 시민참여와 토론이 부재하기 때문에, 어떤 결정을 내려도 불만이 나올 수밖에 없다. 그러다 보니 정책결정이나 갈등조정과정에 다양한 의견을 나누고 시민이 참여해 직접 결정을 하는 공론화가 부각되는 것이다. 공론화를 통한 결정은 어떤 장점이 있을까? 첫째, 서로의 의견을 충분히 개진할 수 있는 장이 된다. 시민이 정책 결정에 불만을 가지는 이유 중 하나가 정책의 주체인 시민이 의견을 충분히 이야기할 수 있는 장이 없다는 것이다. 공론화 과정은 서로의 의견을 공론장에서 이야기하는 기회를 주고, 다른 시민에게 동의를 구하는 과정을 거치기 때문에 의견개진과 수렴의 역할을 할 수 있다. 둘째, 정책 진행 과정 중에 나타날 수 있는 문제를 먼저 확인할 수 있다. 공론화 과정에서 각 주체가 주장의 타당성을 획득하기 위해 정책 자체나 시행과정에 나타날 수 있는 다양한 문제를 제기한다. 즉 해당 정책을 시뮬레이션 하는 과정이 된다는 것이다. 셋째, 정책에 대한 신뢰성 확보다. 똑같은 정책이라도 결정 과정 참여 여부에 따라 시민이 해당 정책에 대해 보내는 신뢰는 큰 차이를 보인다. 조금 부족하더라도 같이 모여 결정한 결과라면 수용성이 더 커질 수밖에 없다. 이러한 공론화 과정이 원하는 목표를 달성하기 위해 꼭 지켜야 할 원칙들도 있다. 첫째, 투명성이다. 공론화는 결과보다 과정이 더 중요한 제도다. 공론화 과정 준비부터 진행, 결과 도출까지 이어지는 과정이 투명하게 진행돼야 결과 수용이라는 최종 목표에 도달 할 수 있다. 둘째, 공정성이다. 보통 공론화를 진행하며 생기는 문제는 갈등에 대한 파악, 논의 주제, 참여단 구성이 편파적이라는 것으로 나타난다. 진행과정이 어느 한쪽에 치우쳐 있다면 참여한 시민이나 이해당사자가 이를 수용하기 어렵다. 셋째, 숙의성이다. 공론화를 하는 이유가 다양한 의견을 충분히 수렴하려는 것이다. 그런데 자치단체나 정부가 예산, 기간 등 현실적인 이유로 과정을 무조건 짧게 진행하려는 입장을 보이는 경우가 종종 있다. 이는 공론화의 목적 자체를 훼손할 우려가 있다. 앞에서 언급한 것들이 부족한 상태에서 진행하는 공론화는 오히려 새로운 갈등을 일으킨다. 공론화의 장점과 원칙을 이야기했지만 공론화가 모든 문제해결의 만병통치약은 아니다. 모든 사안에 적용하기 어렵고 예산, 시간 등 현실적인 제약도 만만치 않다. 이제 시작하는 단계인 만큼 다양한 시행착오가 나타날 수도 있다. 대입제도 개편 공론화 과정에서 나타난 문제들이 공론화 회의론의 예가 될 수 있다. 하지만 분명한 것은 시민은 자신을 더 이상 정책의 대상이 아닌 정책결정의 주체, 즉 주권자로 인식하고 있고 공론화는 시민이 주권자가 될 수 있는 유용한 수단이라는 것이다.