참여자치지역운동연대

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1. 안녕하십니까? 참여자치지역운동연대는 참여ㆍ자치ㆍ분권ㆍ연대의 정신에 기반해 권력감시와 주민참여ㆍ자치운동을 전개하고 있는 전국 18개 시민사회단체들의 연대기구입니다.

2. 현행 지방자치법 제77조에 따라 조례안의 최단 예고 기간을 5일 이상으로 정하고 있습니다. 반면, 현행 행정절차법 제43조의 행정상 입법예고기간(40일 이상, 자치법규는 20일 이상)과 국회법 제82조의2과 국회 입법예고에 관한 규칙 제4조의 법률안 입법예고기간(일부개정법률안의 경우에는 10일 이상, 제정법률안 및 전부개정법률안의 경우에는 15일 이상)과 비교해 조례안의 최단 예고기간이 지나치게 짧아 지역 주민과 시민사회가 조례안에 대한 의견을 제출할 권리를 제한하고 있습니다. 이에 참여자치지역운동연대는 지방자치법 제77조에 대한 개정 의견을 아래와 같이 제출합니다. 

3. 기재사항

• 의견 : 조례안의 최단 예고기간 관련 지방자치법 개정 의견(붙임 참고)

• 단체명 : 참여자치지역운동연대

• 주소(사무국) : 서울시 종로구 자하문로 9길 16

• 전화번호 : 02-723-5302

▣ 붙임. 조례안의 예고기간 관련 지방자치법 개정 의견
 

참여자치지역운동연대 공동대표

▣ 붙임

조례안의 예고기간 관련 지방자치법 개정 의견

1. 자치법규 중 조례 관련 현황

• 1995년 제1회 전국동시지방선거를 통해 민선 자치단체장을 선출한 이후, 지방자치단체가 보유한 조례의 규모는 지속적으로 증가하고 있음
  (1995년 30,358건 → 2007년 45,979건 → 2017년 75,708건 → 2021년 98,933건 / 2022년 104,122건).

• 광역의회 의원의 경우, 최근 16년간 1인당 조례 발의 건수는 증가 추세며(2007년 0.54건 → 2017년 2.6건 → 2021년 3.5건 / 2022년 1.97건), 조례안 발의율도 점차 높아지고 있음(2007년 29.8% → 2017년 59.8% → 2021년  71.6% / 2022년 45.9%).

• 광역의회 의원에 비해 조례안 발의율이 현저히 낮은 기초의회 의원의 경우도 최근 8년간 1인당 조례 제 · 개정 건수는 점차 늘고 있으며(2015년 1.2건 → 2021년 2.9건 / 2022년 2.24건), 조례안 발의율도 높아지는 추세임(2015년 15.7% → 2021년 34.7% / 2022년 30.7%).

2. 법률 · 법령안의 입법예고기간 관련 법규 현황 (아래 [표2] 참고)

• 지방자치법 제77조(조례안 예고) 제1항에서는 "지방의회는 심사대상인 조례안에 대하여 5일 이상의 기간을 정하여 그 취지, 주요 내용, 전문을 공보나 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법으로 예고할 수 있다"고 규정하고, 제2항에서 "조례안 예고의 방법, 절차, 그 밖에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다"고 하고 있음. 그에 따라 각 광역 · 기초의회의 회의규칙에서도 조례안의 최단 예고기간을 5일 이상으로 규정하고 있음.

• 행정절차법 제43조(예고기간)에서도 "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다."고 규정하고 있음.

• 국회법 제82조의2(입법예고) 제2항에서는 "입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다"고 규정하고, 제3항에서 "입법예고의 시기ㆍ방법ㆍ절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다"고 규정하고 있음. 그에 따라 국회 입법예고에 관한 규칙 제4조(입법예고 기간 등) 제1항에서는 "일부개정법률안의 경우에는 10일 이상, 제정법률안 및 전부개정법률안의 경우에는 15일 이상으로 정하여야 한다"고 규정하고 있음.

3. 조례안의 예고기간 관련 지방자치법 개정 의견 (아래 [표1] 참고)

• 앞서 살펴 본 바와 같이 지방의회 의원들의 조례 발의 건수가 늘고 있고, 조례안 발의율도 점차 높아지는 추세임. 그러나 일부 의회의 사례를 조사한 언론 보도에 따르면, 상당수 조례안의 예고기간이 지방자치법 제77조에서 규정한 최단 예고기간(5일)을 조금 넘기는 수준에 그칠 뿐 아니라, 해당 기간에 공휴일과 토 · 일요일이 들어 있어 지역의 주민들, 이해관계자들과 지역 시민사회단체들이 조례안에 대한 의견을 제출할 권리를 사실상 제한당하고 있는 실정임.

• 행정절차법 제43조에서 지방자치단체는 자치법규인 조례안의 예고기간을 '20일 이상'으로 하도록 의무조항으로 규정하고 있음. 그러나 지방의원이 발의하는 조례안의 경우는 지방자치법 제77조에 따라 예고기간을 '5일 이상'으로 규정하고 그나마도 '예고할 수 있다'는 권고조항으로 규정되어 있어 지방자치단체의 조례안을 지방의원을 통해 발의하는 '우회 입법' 사례가 빈번하게 나타나고 있음. 지방자치단체들과 지방의원들이 조례안에 대해 의견을 수렴하기 위한 최소한의 절차인 조례안 예고를 사실상 건너뛰면서 지역 주민들과 시민사회의 감시를 회피하는 수단으로 악용될 수 있음.

• 더구나 중앙정부나 지방자치단체, 국회의 입법예고기간과 자치법규인 조례안의 예고기간을 달리 해야 할 법적 근거를 찾을 수 없음. 조례의 경우 오히려 지역 주민들의 생활과 밀접한 관련이 있고, 관련 법률 등과의 충돌 여부 등을 더 면밀히 살펴야 하므로 예고기간을 더 늘릴 필요가 있음.

• 따라서 지방자치법 제77조 제1항에서 조례안의 최단 예고기간을 현행 '5일 이상'에서 적어도 국회법 제82조의2 제2항과 국회 입법예고에 관한 규칙 제4조 제1항에 규정한 국회 법률안의 입법예고기간(10일~15일 이상)이나 행정절차법 제43조에 규정한 자치법규의 입법예고기간인 '20일 이상'과 같은 내용으로 개정해야 할 것임(아래 [표1] 참고).

▣ [표1] 지방자치법 제77조에 대한 참여자치지역운동연대의 개정 의견 (조문대비표)

▣ [표2] 법률 · 법령안의 입법예고기간 관련 법규 현황