대전참여자치시민연대

대전광역시 수의계약 실태와 제도개선 보고서

민선7기·민선8기 본청 계약 전수분석을 중심으로

■ 일시 : 2026년 6월 25일

■ 작성 : 대전참여자치시민연대

■ 담당 : 사무처장 김재섭 (010-9355-3697)

요약

대전참여자치시민연대는 대전광역시 계약정보공개시스템 및 정보공개청구 자료를 바탕으로 민선7기(허태정 시장, 2018.7~2022.6)와 민선8기(이장우 시장, 2022.7~2026.5)의 본청 수의계약을 전수 분석하였다. 분석 대상은 상수도사업본부를 제외한 본청 공사·용역·물품 계약이며, 민선7기 15,164건, 민선8기 15,715건의 수의계약이 확인되었다.

〈핵심 수치〉 민선8기 이장우 시장 임기(2022.7~2026.5), 대전시 본청 기준

대전시 본청 계약 10건 중 7건이 경쟁입찰이 아닌 수의계약이며, 이 중 84.5%는 경쟁 없이 행정기관이 업체를 직접 선정하는 1인견적 수의계약이다. 수의계약은 시민 불편을 줄이기 위한 제도이지만, 특히 1인견적 방식은 업체 선정의 투명성이 낮아 특혜·일감 몰아주기 시비가 끊이지 않는다.

Ⅰ. 조사 배경과 목적

1. 수의계약에 주목하는 이유

대전광역시가 다양한 계약 상대 업체와 맺는 계약은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 지방계약법)에 근거한 행정 행위다. 막대한 예산이 지출되는 영역인 만큼, 계약 공고부터 체결까지의 절차가 법률로 규정되어 있고 투명·공정하게 운영될 것이 강조된다.

지방계약법 제9조 제1항에 따라 계약은 원칙적으로 공고 후 일반입찰에 부쳐야 한다. 그러나 수의계약은 공개 경쟁입찰 절차를 거치지 않는 예외적 방식이며, 특히 1인견적 수의계약은 행정기관이 계약 업체를 직접 선택하는 성격이 강하다.

수의계약 제도 자체는 복잡한 행정 절차로 인한 시민 불편을 최소화하기 위한 합리적 장치다. 그러나 공개 경쟁입찰을 거치지 않는다는 점, 특히 1인견적 수의계약은 행정이 업체를 직접 선정한다는 점에서 특혜나 일감 몰아주기 등의 문제가 계속 지적되어왔다. 따라서 수의계약의 규모와 패턴을 정기적으로 점검하는 것은 계약행정의 투명성을 담보하는 핵심 과제다.

2. 2023년 1차 조사와의 연속성

대전참여자치시민연대는 2023년 7월, 민선5기부터 민선8기 1년차까지 13년간의 수의계약을 조사하여 발표한 바 있다. 당시 수의계약이 시장의 출신 정당과 무관하게 꾸준히 증가하고 있으며, 민선7기를 기점으로 가파르게 높아지고 있음을 확인했다.

이 보고서는 그 후속 작업으로, 민선8기 임기 전체(약 47개월)가 마무리되는 시점에서 민선7기와 민선8기를 본격적으로 비교하고 민선9기를 위한 제도 개선 과제를 제시한다.

Ⅱ. 조사 방법과 데이터

1. 자료 출처

● 수의계약 자료: 대전광역시 계약정보공개시스템 및 정보공개청구를 통해 확보한 본청 수의계약 전수 자료 (2026년 5월 29일 기준)

● 전체 계약 자료: 계약정보공개시스템의 공사·용역·물품 계약현황 전체목록 

● 분석 범위: 대전광역시 본청 (상수도사업본부는 제외)

2. 분석 기간 설정

두 임기의 길이가 다르므로(허태정 시장 48개월, 이장우 시장 약 47개월·임기 진행 중)  이 보고서는 수의계약 건수와 금액을 임기 경과 연수로 나눈 연평균(연간 환산) 지표를 핵심 비교 단위로 삼는다.

3. 분석 방법

● 임기별 수의계약 총량과 비율을 건수·금액 기준으로 각각 산출

● 계약 종류(공사·용역·물품)별로 수의계약 비율을 나누어 분석

● 발주부서별 수의계약 건수·금액·계약 종류·견적 방식 분포를 분석

● 반복 발주가 많은 사업소·현장관리 부서·문화시설 등의 유형을 파악

●  1차 보고서에서는 부서별 총량 관리와 공개 기준 마련을 우선 과제로 제안한다.

Ⅲ. 수의계약 제도의 이해

1. 수의계약의 법적 근거와 유형

수의계약은 지방계약법 시행령 제25조에 규정된 사유에 해당할 때 경쟁입찰 없이 체결할 수 있다. 예상 금액이 일정 금액 이하인 소액 계약, 특정인의 기술·자격이 요구되는 계약, 긴급한 수요 등이 대표적 사유다. 견적 방식에 따라 1인견적 수의계약과 2인이상견적 수의계약으로 나뉜다.

〈표 3-1〉 민선8기 수의계약 견적방식 분포

민선8기 수의계약의 84.5%가 1인견적 방식으로, 경쟁 없이 단일 업체를 지정해 계약한 경우다. 이는 견적 경쟁조차 거치지 않는 가장 폐쇄적인 형태로, 업체 선정의 객관성을 확보하기 어렵다.

2. 소액 수의계약의 누적 효과

〈표 3-2〉 민선8기 금액 구간별 수의계약 분포

건수로는 소액(2천만원 이하)이 82.6%를 차지하지만, 금액으로는 2천만원 초과 계약이 전체 수의계약 금액의 85.7%(5,556억원)를 차지한다. 소액 수의계약이 많다는 사실이 수의계약 규모가 작다는 의미는 아니다. 소액이 쌓여 큰 금액이 되는 만큼, 두 영역 모두에 대한 투명한 정보공개가 필요하다.

3. 수의계약과 경쟁입찰의 비교

〈표 3-3〉 경쟁입찰과 수의계약의 비교

수의계약은 절차가 빠르다는 행정 편의가 있으나, 업체 선정 과정의 투명성이 낮아 특혜 시비에 노출되기 쉽다. 따라서 수의계약이 예외가 아닌 관행으로 정착되면, 지방계약법이 정한 경쟁입찰 원칙이 유명무실해질 위험이 있다. 민선8기 본청 계약의 70.0%가 수의계약이라는 사실은 이미 예외와 원칙이 역전되었음을 보여준다.

Ⅳ. 수의계약 총량 추이 분석

1. 역대 임기별 수의계약 비율 추이

수의계약 비율은 민선5기 이후 지속적으로 높아졌으며, 민선7기를 기점으로 가파르게 증가해 민선8기에 역대 최고 수준에 이르렀다. 건수 기준 비율은 민선8기에 70.0%를 기록했다.

주목할 점은 이러한 증가가 시장의 출신 정당과 무관하게 일관되게 나타난다는 것이다. 이는 특정 정치세력의 문제가 아니라 대전시 계약행정에 내재한 구조적 경향임을 보여준다.

〈표 4-0〉 민선5기~8기 임기별 수의계약 비율 추이 (대전시 본청, 건수 기준)

※ 민선5·6기 수치는 추정값이며, 민선7·8기 수치는 이 보고서의 실측값입니다.

2. 민선8기 연도별 추이

〈표 4-1〉 민선8기 연도별 수의계약 추이

2024년 금액이 3,893억원으로 급증한 것은 트램 차량 조달 등 초대형 단발 계약의 영향이다. 건수는 2023~2025년 매년 4,000건 이상으로 고수준을 유지하고 있어, 수의계약이 일상적인 계약 관행으로 자리잡았음을 보여준다.

Ⅴ. 계약종류별 수의계약 분석

1. 계약종류별 수의계약 비율

〈표 5-1〉 민선8기 계약종류별 수의계약 현황 (건수 기준)

2. 용역 분야의 심각성

용역 계약은 10건 중 9건 이상(91.2%)이 경쟁입찰이 아닌 수의계약이다. 공사(77.5%)나 물품(50.2%)에 비해서도 압도적으로 높다. 영상·행사·디자인·교육·연구 등 여러 업체가 경쟁할 수 있는 영역까지 공개 경쟁입찰이 아닌 수의계약으로 처리되고 있다는 의미다.

용역은 결과물의 품질을 사전에 규격화하기 어렵다는 특성이 있어 수의계약 사유가 인정되기 쉽다. 그러나 이 특성이 91.2%라는 극단적 비율을 정당화하지는 못한다. 용역 분야 수의계약 기준 강화가 가장 시급한 과제다.

3. 금액 기준 분석

〈표 5-2〉 민선8기 계약종류별 수의계약 금액

금액 기준으로는 물품(55.0%)과 용역(40.3%)의 수의계약 비율이 높다. 공사는 건수 비율(77.5%)에 비해 금액 비율(4.8%)이 크게 낮은데, 이는 대형 공사는 경쟁입찰로, 소규모 보수공사는 수의계약으로 처리되는 두 가지로 나뉜 구조를 반영한다.

Ⅵ. 민선7기-민선8기 비교 분석

1. 연평균 금액 비교

두 임기의 길이가 달라(허태정 시장 48개월, 이장우 시장 약 47개월) 단순 총량이 아닌 연평균 지표로 비교한다.

〈표 6-1〉 민선7기-민선8기 핵심 지표 비교

※ 두 임기의 길이가 달라(허태정 시장 48개월, 이장우 시장 약 47개월) 수의 건수·금액을 임기 경과 연수로 나눈 연평균으로 환산하였습니다.

※ 수의계약 건수는 수의계약현황 정보공개청구 자료(2026.5.29 기준), 전체 계약 건수는 계약정보공개시스템 전체목록(2026.5.8 기준)을 사용하였습니다.

민선8기는 모든 지표에서 민선7기를 웃돈다. 특히 연평균 수의계약 금액이 893억원에서 1,655억원으로 약 1.85배 증가한 것이 두드러진다. 건수 증가(연평균 3,791→4,012건)보다 금액 증가 폭이 훨씬 커, 건당 계약 규모가 커지고 있음을 보여준다.

2. 업체 구성 변화

〈표 6-2〉 임기 간 수의계약 업체 구성

민선8기 수의계약 업체 4,727개 중 약 62%(2,940개)가 민선7기에 수의계약 이력이 없는 신규 업체다. 업체 명단이 임기마다 대폭 바뀌는 현상은 정상적인 시장 변동일 수도 있으나, 신규업체 비중은 정상적이지 않은 정치적 성과 나눠주기 의심을 피하기 어렵다. 수의계약이 행정 편의와 신속성을 위해 진행된다면, 개별 부서의 관성이 더 강하게 작용해야하지만, 실제는 업체간 변동성이 임기별로 크게 나타나는 것에 대한 점검이 필요하다. 

3. 건당 계약 규모의 변화

민선8기 수의계약 평균금액은 민선7기보다 크게 높아 보인다. 그러나 이 수치는 2024년 대전도시철도 2호선 차량운행시스템 제작·구매·설치 계약 1건(2,934억원)의 영향을 크게 받는다. 이 계약은 민선8기 수의계약 총액 6,481억원의 45.3%를 차지하므로, 전체 평균만 보면 일반적인 수의계약 규모가 과장될 수 있다. 

따라서 평균 계약금액은 두 가지로 나누어 봐야 한다. 대형 단발 계약을 포함하면 민선8기 건당 평균은 4,124만원이지만, 100억원 이상 대형 수의계약을 제외하면 2,257만원이다. 같은 기준으로 민선7기는 2,109만원이어서, 대형계약을 뺀 일반 수의계약의 건당 평균 증가는 약 7.1% 수준이다.

〈표 6-3〉 100억원 이상 대형 수의계약 현황

〈표 6-4〉 대형 수의계약 제외 후 평균 비교

이 보정값을 기준으로 보면, 민선8기 수의계약이 모두 중대형 계약으로 커졌다고 단정하기는 어렵다.  그러나 초대형 수의계약의 법적 근거와 절차적 정당성에 대한 검토가 필요하고, 대형계약을 제외하더라도, 꾸준히 건당 평균 금액과 연평균 금액이 증가하고 있다는 점에서 수의계약이 지속 증가하고 있다는 것을 확인 할 수 있다. 

Ⅶ. 발주부서별 집중도 분석

1. 상위 발주부서

민선8기 수의계약은 특정 발주부서와 사업소에 뚜렷하게 집중되어 있다. 상위 7개 부서가 6,184건으로 전체 수의계약의 39.4%를 차지하고, 금액으로도 약 1,460.7억원(22.5%)에 이른다.

〈표 7-1〉 민선8기 수의계약 상위 발주부서 (건수 기준 상위 15개)

* 1인 견적 비중은 수의계약 중 1인수의 비중임

건설관리본부는 1,893건, 782.4억원으로 건수와 금액 모두 최상위이며, 용역 비중이 높고 2인이상견적도 상대적으로 많다. 공원관리사업소는 1,214건, 272.7억원으로 1인견적 비중이 96%를 넘는다. 보건환경연구원, 한밭수목원, 시립미술관, 도서관·공연장 등 사업소·문화시설은 소액·반복 발주가 많아 본청 일반부서보다 외부 감시가 소홀해질 수 있다.

부서별 관리는 단순히 상위 부서를 지목하는 방식이 아니라 부서의 업무 성격에 맞춘 기준으로 설계해야 한다. 시설 유지관리 부서는 긴급·현장성 계약이 많고, 연구원·수목원·미술관·공연장 등은 전문 물품·장비·전시·행사 용역이 반복된다. 따라서 대전시는 부서별 수의계약 총량, 1인견적 비중, 반복 계약 사유, 계약 종류별 편중을 정기적으로 공개하고, 상위 집중 부서에는 자체 점검표를 적용해야 한다.

Ⅷ. 2차 보고서 심층 분석 과제

이 1차 보고서는 수의계약의 총량, 계약종류별 비율, 금액 구조, 발주부서별 집중도를 우선 정리하는 데 목적을 둔다. 신규 출현 업체에 대한 다수 계약 집중, 특정 업체 급증, 부서-업체 간 반복 집중, 고액 단발 계약, 동일 계약명·금액·날짜의 중복 발주 등 개별 사례는 위법 여부를 단정하기보다 추가 소명과 자료 대조가 필요한 영역이다.

따라서 의심 사례의 실명 분석과 심층 문제 제기는 2차 보고서에서 별도로 다룬다. 2차 보고서에서는 단순 통계상 집중과 실제 점검이 필요한 사례를 구분할 예정이다.

Ⅸ. 대안 검토

〈표 9-1〉 수의계약 총량관리 제도 유형 (검토안)

Ⅹ. 정책 제언

이상의 분석을 바탕으로 대전참여자치시민연대는 민선9기 대전광역시에 다음 5대 정책 과제를 제언한다.

1. 수의계약 기준 강화 및 수의 사유 공개 의무화

경쟁이 가능한 용역까지 수의계약으로 처리되지 않도록 기준을 강화하고, 특히 용역 분야(91.2%)는 수의 사유의 타당성을 사후에 확인할 수 있도록 상세 사유 공개를 의무화해야 한다.

2. 수의계약 총량 관리제 도입

연도별·부서별 수의계약 금액 상한 등 총량을 관리하는 제도적 장치를 마련해야 한다. 다른 지방자치단체의 총량 제한제 운영 사례를 참고하여, 일정 금액 이상의 수의계약에 대해서는 계약심의위원회 심의를 의무화하는 방안을 검토할 수 있다.

3. 대리계약·수수료 계약 금지 서약 도입

다른 업체를 통해 수의계약을 진행하고 수수료를 받는 편법적 수의계약 하도급 구조를 차단해야 한다. 계약 체결 시 대리계약이 아님을 확인하는 서약 절차를 도입할 필요가 있다.

4. 쪼개기·몰아주기 수의계약 정기 점검

상위 발주부서의 반복 발주와 1인견적 비중을 정기적으로 점검·공개해야 한다. 개별 업체 집중, 분할발주 의심 등 사례별 문제 제기는 2차 보고서에서 별도로 심층 분석하고, 1차 보고서에서는 부서별 총량 관리와 공개 기준 마련을 우선 과제로 제안한다.

5. 경쟁입찰 원칙 회복과 정례 모니터링

지방계약법의 경쟁입찰 원칙을 회복하고, 계약 행정을 정기적으로 점검·공개하는 체계를 구축해야 한다. 시민이 쉽고 정확하게 정보를 얻을 수 있도록 계약정보공개시스템 개편도 함께 촉구한다.

Ⅺ. 결론

이번 조사를 통해 대전광역시의 수의계약 건수와 비율, 금액이 민선7기를 기점으로 구조적으로 증가해왔으며, 민선8기에 역대 최고 수준에 이르렀음을 확인하였다. 민선8기 본청 계약의 70.0%가 수의계약이며, 특히 용역 분야는 91.2%에 달한다. 연평균 수의계약 금액은 민선7기 대비 약 1.85배 증가했다.

이는 행정의 투명성과 공정성을 높이기 위해 노력해온 시민사회와 정치권, 행정 스스로의 노력에 역행하는 결과다. 빠른 행정과 시민 불편 최소화를 위해 존재하는 수의계약 제도가, 경쟁 기회의 구조적 차단으로 변질되고 있는 것은 아닌지 철저한 점검이 필요하다.

수의계약 비율은 출신 정당과 무관하게 민선5기 이후 계속 높아졌다. 이는 개인의 의지보다 제도적 구조의 문제임을 보여준다. 그렇기에 민선9기는 제도 개선의 기회다. 수의 사유 공개 의무화, 총량 관리제 도입, 부서별 정기 점검 등 과제를 단계적으로 추진한다면, 계약행정의 투명성은 분명 높아질 수 있다. 대전참여자치시민연대는 2023년 보고서에서 수의계약의 과도한 증가가 계약 행정의 신뢰를 저해할 수 있다고 지적한 바 있다. 이러한 우려는 민선8기 임기 내내 지속되었다. 민선9기에서는 투명하고 공정한 계약행정이 이루어지도록 노력해야 할 것이며, 시민사회 역시 감시의 노력을 이어갈 것이다.

부록: 자료 출처 등

1. 자료 출처

● 수의계약 자료: 대전광역시 계약정보공개시스템 및 정보공개청구 (2026.5.29 기준)

● 전체 계약 자료: 계약정보공개시스템 공사·용역·물품 전체목록 

● 분석 단위: 대전광역시 본청 (상수도사업본부 제외)

2. 분석상 유의사항

● 수의계약 자료(2026.5.29)와 전체 계약 자료(2026.5.30)의 기준일이 달라 비율 산정 시 약간의 오차가 있을 수 있다.

● 계약금액은 변경계약으로 인한 불일치가 있어 매칭 기준에서 제외하고, 계약명+계약일+계약 상대방으로 매칭하였다.

● 개별 의심 사례는 2차 보고서에서 별도로 심층 분석할 예정이며, 이 보고서는 총량과 부서별 집중 구조를 중심으로 한다.

● 타 광역시 비교 및 17개 광역지자체 총량 제한제 조사 결과는 검증 완료 후 보완 예정이다.

3. 수의계약 유형 분류의 한계

수의계약에는 1인견적, 2인이상견적, 기타 사유 수의계약 등 다양한 유형이 있으나, 계약정보공개시스템에 공개된 정보만으로는 수의계약 사유별 세부 통계를 완전히 분류하기 어려운 한계가 있다. 정보공개시스템 자체의 신뢰성과 일관성을 높이는 것 역시 앞으로의 과제다.