우리단체 성명논평

고법 판공비 관련 판결문 전문

서 울 고 등 법 원 제 4 특 별 부 판 결 사건 99누16056 정보공개거부처분취소 원고,피하소인 평화와 참여로 가는 인천연대 인천 남동구 간석4동 896의 6 공동대표 김성진, 정한식, 신현수, 이원준, 장정옥, 박미자, 김동호, 최인순 소송대리인 법무법인 부평종합법률사무소 담당변호사 문병호, 최원식, 김남근 피고, 항소인 1. 인천광역시 계양구청장 소송수행자 현창효, 민경익, 이길배 2. 인천광역시 남구청장 소송수행자 김철수, 신현복, 고정환 3. 인천광역시 남동구청장 소송수행자 이 원 덕, 이 개 일 4. 인천광역시 부평구청장 소송대리인 법무법인 우리법률 담당변호사 진 영 광 5. 인천광역시 서구청장 소송대리인 변호사 황 찬 욱 6. 인천광역시 연수구청장 소송대리인 변호사 안 수 일 변 론 종 결 2000. 8. 18. 원심판결 인천지방법원 1999. 11. 5 선고 99구1536 판결 주 문 피고들의 항소를 기각한다. 항소비용은 피고들의 부담으로 한다. 청구취지 원고에 대하여, (1) 피고 인천광역시 계양구청장이 1999. 2. 25.에 한 1998. 7. 1.부터 1998. 12. 31.까지 피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시, 장소, 명세 및 영수증 일체에 대한, (2) 피고 인천광역시 남구청장, 인천광역시 부평구청장, 인천광역시 서구청장이 각 1999. 2. 26.에 한 1998. 1. 1.부터 1998. 12. 31.까지 각 피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시, 장소, 명세 및 영수증 일체에 대한, (3) 피고 인천광역시 남동구청장, 인천광역시 연수구청장이 각 1999. 2. 27.에 한 1998. 1. 1.부터 1998. 12. 31.까지 각 피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시, 장소, 명세 및 영수증 일체에 대한 정보공개 거부처분을 취소한다. 항 소 취 지 원심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다. 이 유 1. 이 사건 거부처분의 경위 다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 인정할 수 있고, 반증이 없다. 가. 원고는 1999. 1. 21. 피고들에 대하여 1998. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 그들 명의로 집행된 기관운영업무추진비, 직책급업무추진비, 대민활동비, 시책업무추진비, 특수활동비 등의 예산이 낭비되고 있다는 의혹을 해소하고, 그 예산들이 올바르게 집행되고 있는지의 여부를 감시함으로써 부당한 예산집행을 방지하기 위하여 필요하다고 주장하면서, 열람 및 사본교부의 방법에 의하여 피고들 명의로 집행된 위 예산들의 사용일시, 장소, 명세 및 영수증 일체에 대한 정보를 공개할 것을 청구하였다. 나. 이에 대하여 피고 인천광역시 계양구청장은 1999. 2. 25 공개청구된 예산항목에 대한 1998. 7. 1부터 같은 해 12. 31.까지의 집행명세는 인천지방검찰청의 수사가 진행 중인 사항으로써 공공기관의정보공개에관한법률(이하 법이라고 한다) 제7조 제1항 제4호에 해당하고, 1998. 7. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 특수활동비 집행명세는 그 성격상 대부분 현금으로 지출되는 것으로 공개청구된 정보 내에 개인 등 특정인에 관한 정보가 많아 법 제7조 제1항 제6,7호에 해당한다는 이유로, 피고 인천광역시 남구청장, 인천광역시 부평구청장, 인천광역시 서구청장은 각 1999. 2. 26. 특수활동비는 공개청구된 정보 내에 특정인을 식별할 수 있는 개인정보가 포함되어 있어 법 제7조 제1항 제6,7호에 해당한다는 이유로, 피고 인천광역시 남동구청장은 1999. 2. 27. 특수활동비 집행명세가 법 제7조 제1항 제6호에 해당한다는 이유로, 피고 인천광역시 연수구청장은 1999. 2. 27. 특수활동비는 공개 청구된 정보내에 개인 등 특정인에 관한 정보가 포함되어 있어 법 제7조 제1항 제6,7호에 해당한다는 이유로 공개를 거부하였다(이하 피고 인천광역시 계양구청장의 1998. 7. 1부터 같은 해 12. 31.까지 특수활동비 집행명세와 다른 피고들의 1998. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 특수활동비 집행명세와 다른 피고들의 1998. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 특수활동비 집행명세를 이 사건 특수활동비 집행 명세라고 하고, 이 사건 특수활동비 집행명세에 대한 피고들의 공개거부를 이 사건 거부처분이라고 한다). 2. 이 사건 소의 적법 여부 가. 원고의 당사자 능력에 관하여 피고 인천광역시 연수구청장은 본안전 항변으로서, 원고가 당사자능력을 결여한 실체가 없는 단체이므로 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 행정소송법 제8조에 의하여 준용되는 민사소송법 제48조가 비법인사단의 당사자능력을 인정하는 것은 법인이 아니라도 사단으로서의 실체를 갖추고 그 대표자 또는 관리인을 통하여 사회적 활동이나 거래를 하는 경우에는 그로 인하여 발생하는 분쟁은 그 단체가 자기 이름으로 당사자가 되어 소송을 통하여 해결하도록 하기 위한 것이므로, 여기서 말하는 사단이라 함은 일정한 목적을 위하여 조직된 다수인의 결합체로서 대외적으로 사단을 대표할 기관에 관한 정함이 있는 단체를 말한다고 할 것이며, 원고에 의하면, 원고는 1998. 6. 10. 인천지역 주민과 함께 참여민주주의를 실현함으로써 아름다운 지역공동체를 형성하는데 기여함을 목적으로 결성된 단체로서, 그 회원이 580 여명에 달하고, 회원, 조직, 재정 등에 관하여 규정한 규약을 갖고 있으며, 그 규약 제19, 20조에서 단체를 대표할 기관으로 각 지부의 지부장과 본부 집행위원장, 부설기관의 대표로 구성되는 공동대표단을 둔다고 규정하여, 1998. 6. 10. 제1차 총회에서 공동대표로 김성진, 정한식, 신현수, 이원준, 장정옥, 박미자, 김동호, 최인순 등 8인을 선임한 사실을 알 수 있으므로, 원고는 법인이 아닌 사단으로서의 실체를 갖추어 당사자 능력이 있다고 할 것이고, 위 피고의 주장은 이유 없다. 나. 원고 대리인의 소송대리건에 관하여 피고 인천광역시 계양구청장은, 원고의 규약에 의하면 원고의 대표권은 공동대표 8인이 공동으로 행사하도록 규정되어 있는데도 원심에서는 원고의 공동대표 중의 1인에 불과한 김성진이 소송대리인을 선임하여 그 대리인이 원고를 대리하였으므로 원심판결은 소송 대리권이 없는 무권대리에 의한 것으로서 효력이 없다고 주장한다. 살피건대, 행정소송법 제8조, 민사소송법 제88조, 제56조의 규정에 의하면, 소송대리권에 흠결이 있는 자의 소송행위도 보정된 소송대리인이 추인을 하면 행위시에 소급하여 효력이 발생하는 것이고 이와 같은 무권대리행위의 추인을 ( )할 수 있다고 할 것인 바, 원고는 위에서 본 바와 같이 김성진 등 8인의 공동대표가 그 대표권을 행사하는 비법인사단임에도 불구하고 원심 및 당심에서 공동대표 중의 1인인 김성진이 단독으로 법무법인 부평종합법률사무소를 소송대리인으로 선임하여 당심 제2차 변론기일까지는 그 소속 담당변호사들이 원고를 대리하여 소송행위를 하였으나, 원고는 당심 제3차 변론기일 이전에 김성진 등 8인의 공동 대표 명의로 법무법인 부평종합법률사무소를 소송대리인으로 선임하였고 그 소속 담당변호사 김남근이 당심 제3차 변론기일에서 종전에 원고의 소송대리인이 제1심 및 당심에서 한 소송행위를 모두 추인하였으므로 그 소송행위가 위 주장과 같이 무권대리행위였다고 하더라도 위와 같은 추인에 따라 그 행위시에 소급하여 유효하게 되었다 할 것이니, 위 피고의 주장은 이유 없다. 다. 이 사건 소의 이익에 대하여 피고 인천광역시 계양구청장, 인천광역시 남구청장, 인천광역시 부평구청장, 인천광역시 서구청장은 법 제18조에서는 청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 법률상 이익의 침해를 받을 때에만 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있으므로 정보공개청구권의 침해를 원인으로 하는 소는 청구인이 구체적인 법률상의 이익을 침해받을 때에만 제기할 수 있는 것으로서 개별적, 구체적 침해 내용을 특정하여 그 구제를 신청할 경우에만 인용될 수 있다할 것이고, 국민의 알권리라는 추상적인 권리행사나 행정감시의 목적에서 정보의 공개를 요구할 수는 없으며, 원고의 이 사건 소에서는 원고의 어떠한 법률적 이익이 침해되었는지 불명확하므로 소의 이익이 없다고 주장한다. 살피건대, 국민의 알권리, 특히 국가 정보에의 접근의 권리는 우리 헌법상 기본적으로 표현의 자유와 관련하여 인정되는 것으로, 그 권리의 내용에는 정보의 수집에 방해를 받지 않을 자유와 정보의 공개를 청구할 수 있는 이른바 개별적 정보공개청구권이 포함되고, 공공기관의정보공개에관한법률에서 규정하는 정보공개청구권은 이러한 개별적 정보공개청구권을 구체적으로 보장하는 성격을 가지며, 이에 따라 법 제1조에서는 이 법은 공공기관이 보유․관리하는 정보의 공개의무 및 국민의 정보공개청구에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다고 규정하고 법 제3조에서는 공공기관이 보유․관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정하며, 제6조 제1항에서는 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하면서 달리 정보공개의 청구를 위한 요건으로 당해 정보와 관련된 사적인 이익이나 이해관계가 있을 것을 요구하고 있지 않으므로 법에서 규정하는 정보공개청구권은 개인의 권익을 위해서 뿐 아니라 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성 확보등 공공의 이익을 위한 목적으로도 행사될 수 있다고 할 것이다(특히 법 제7조 제1항 제6호에서는 당해 정보에 포함되어 있는 이름․주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 하면서도 그 “다목”에서 위와 같은 경우라고 하더라도 “공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요”한 경우에는 공개하여야 한다고 규정함으로써 “개인의 권리구제”뿐 아니라 “공익”을 위해서도 정보공개청구가 가능함을 명시하고 있다). 따라서, 국민이 위와 같은 공공의 이익을 위한 목적으로 공공기관에 대하여 정보의 공개를 청구하였으나 거부되었다면 이는 국민으로서 갖는 정보공개청구권을 침해당한 것으로서 법 제18조 제1항에서 규정하는 “청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 법률상의 이익의 침해를 받은 때”에 해당하고 그와 같은 사정을 주장하는 자는 같은 항 후단에서 규정하는 바와 같이 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이다. 원고는 이 사건에서 피고들이 집행한 특수활동비 등의 예산이 낭비되고 있다는 의혹을 해소하고, 그 예산이 올바르게 집행되고 있는지의 여부를 감시함으로써 부당한 예산집행을 방지하기 위하여 필요하다고 주장하면서 피고들 명의로 집행된 특수활동비 예산의 사용일시, 장소, 명세 및 영수증 일체에 대한 정보를 공개할 것을 청구하고 있는 바, 원고가 내세우는 위와 같은 사유는 국정운영의 투명성 확보라는 공공의 이익을 위한 것으로써 법에서 규정하는 정보공개청구권을 행사할 수 있는 정당한 사유가 될 수 있다고 할 것이니, 이와 같은 정보공개청구권이 침해되었음을 이유로 하는 원고의 이 사건 소에는 소제기를 위한 법률상 이익이 있다고 할 것이고 위 피고들의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 거부처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 피고들은 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 거부처분이 적법하다고 주장하면서, 원고가 주장하는 특수활동비의 명세가 공개될 경우에는 특수활동비의 집행명세에 포함된 단체 또는 개인의 구정참여기피를 초래하고 자치단체장의 주민복지를 위한 직무 수행활동이 위축되는 등 원활한 구정업무의 수행에 지장을 줄 우려가 있고 공공의 안전, 질서유지에 장애가 초래될 우려가 있다고 다투고, 이에 대하여 원고는 특수활동비는 예산의 한 항목이고 그 집행명세는 공공기관인 피고들이 보유․관리하는 정보로서 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영이 투명성을 확보함을 목적으로 제정된 법이 정하는 바에 따라 원칙적으로 이를 공개하여야 하며, 이 사건 특수활동비 집행명세가 정보공개법 제7조 제1항 제6,7조 소정의 비공개 사유에 해당하지 아니하는데도 피고들이 이 사건 거부처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 나. 관계 법령 법 제3조에서는 공공기관이 보유․관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정하며 법 제7조 제1항은 공공기관은 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 규정하면서, 그 제6호에서 당해 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보(다만, 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 등은 제외)를, 그 제7호에서 법인, 단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 들고 있다. 다. 판 단 (1) 법 제7조 제 1항 제6호의 비공개 사유에 해당하는지 여부 법 제7조 제1항 제6호는 공공기관이 보유․관리하는 정보는 공개한다는 대원칙을 전제로, 당해 정보에 포함되어 있는 이름이나 주민등록번호에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보는 그 개인의 프라이버시권을 존중하여 이를 공개하지 아니할 수 있는 예외를 인정하는 한편, 그것이 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 개인의 프라이버시권이 다소 침해되더라도 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보라는 공익적 차원에서 이를 공개하도록 하고 있다. 그런데, 갑 제8호증의 기재에 의하면, 특수활동비는 지방행정수행의 원활한 추진 및 이를 위한 대민활동 등에 소요되는 제잡비로서 공적인 용도로만 지출하도록 그 용도가 제한되어 있고, 지정된 용도에 지출하는 경우에는 신용카드 또는 이에 합당한 영수증을 첨부하며, 경비의 성격에 따라 영수증 첨부가 어렵고 포괄적으로 공무원에게 지급하는 경우에는 지급받은 공무원이 지출명세를 정리하여 보관하여야 하는바, 그 취지는 특수활동비 집행의 합법성과 효율성을 확보하고 자치단체장 등이 특수활동비를 사적인 용도에 사용하거나 공적인 용도에 사용하더라도 방만하게 사용하는 것을 방지하여 예산낭비를 막고 그 집행의 효율성을 제고하는 한편, 그 집행명세를 정리․보관함으로써 감사원이나 지방의회 등이 행정사무감사 및 다음해 예산편성에 그 기초자료로 활용하는 등 공익적 목적에 제공하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 특수활동비 집행의 합법성과 효율성 여부를 판단할 수 있는 기초자료들이 포함되어 있는 이 사건 특수활동비 집행명세는 헌법 및 법 제7조 제1항 제6호 다음에 의하여 보장된 국민의 알권리 보장과 예산집행의 합법성․효율성 확보라는 공익을 실현하고 국민들의 행정에 대한 관심과 참여정신을 고양하여 지방자치제도의 활성화를 도모하는 한편, 특수활동비가 사적인 용도에 집행되거나 낭비되고 있을지도 모른다는 국민들의 의혹을 해소하고 행정절차의 투명성을 제고한다는 측면에서도 이를 일반 국민들에게 공개할 필요가 크다고 할 것이고, 피고를 주장과 같이 이 사건 특수활동비 집행명세에 장애인이나 불우계층 등 사회적 약자들에 대하여 지출된 특수활동비에 관한 기재가 포함되어 있어 이를 공개할 경우 사회적 약자인 위 해당자들에 관한 개인적 정보가 공개되어 그들의 프라이버시권이 침해될 염려가 있다고 하더라도, 그러한 경우에는 그 해당자들의 성명․주민등록번호 등 특정인을 식별할 수 있는 사항은 삭제하고 그 해당자들에 대한 특수활동비 집행명세만을 열람하게 하거나 그 사본을 교부하는 등 제한공개방식에 의한 공개가 가능하다고 할 것이므로, 피고가 주장하는 개인에 대한 정보보호라는 사정만으로는 위와 같은 공개의 필요성을 배제하고 이 사건 특수활동비 집행명세의 공개를 거부할 근거가 될 수 없다고 할 것이고, 그와 같은 방법을 취한다면 특수활동비의 내용이 공개됨으로써 피고들의 주장과 같이 단체 또는 개인의 구정참여기피를 초래할 리도 없다할 것이며, 나아가 특수활동비의 집행명세가 공개됨으로써 자치단체장의 주민복지를 위한 정당한 직무수행활동이 위축된다고는 할 수 없고 오히려 자의적이고 방만한 예산집해의 여지를 미리 차단함으로써 그 집행의 합법성과 효율성을 확보하여 공익을 실현하는 데 도움이 된다고 할 것이다. (2) 법 제7조 제1항 제7호의 비고개 사유에 해당하는지 여부 피고들은 이 사건 특수활동비의 집행명세에 법인 등의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 정보가 포함되어 있다고 주장한다. 살피건대, 특수활동비는 자치단체장인 피고들이 지방행정수행의 원활한 추진 및 이를 위한 대민활동을 전개하는 과정에서 많은 사람들과 함께 식사를 하거나 특정단체나 개인을 격려하는 등 공적인 활동에 소요되는 경비를 조달할 목적으로 책정된 예산으로서, 그 집행명세에 자치단체장인 피고들이 면담 장소 등으로 이용한 식당 등의 위치, 명칭과 음식요금, 면담대상자 등 특정 법인, 단체 또는 개인에 관한 정보가 기재되어 있다고 하더라도 그 정보가 그 법인 등의 영업상 유․무형의 비밀이나 노하우에 관한 사항을 포함하고 있어 이를 공개할 경우 그 법인 등의 영업상의 지위가 위협받는다거나 그 법인 등의 사회적 평가가 저하되는 등 기존의 정당한 이익이 현저히 침해받는다고 인정할 만한 아무런 근거가 없는 반면, 오히려 지방행정수행 및 원활한 사업추진을 위한 대민활동이라는 매우 포괄적이고 애매한 용도에 지출될 것이 예정되어 있는 특수활동비에 있어서는, 본래의 목적을 벗어나 기관장 임의로 운영되는 등 자의적이고 방만한 예산집행의 여지를 미리 차단하고 시민들의 참여와 감시를 보장함으로써 그 집행의 합법성과 효율성을 확보하기 위해서라도 그 집행명세를 공개할 필요성이 크다고 할 것인바, 위와 같은 모든 사정을 종합하여 보면 이 사건 특수활동비의 집행명세가 법인 등의 영업상 비밀에 관한 정보를 포함하고 있어 법 제7조 제1항 제7호의 비공개 사유에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것이므로 피고들의 위 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 거부처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 인용할 것인 바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 피고들의 항 소는 이유 없으므로 이를 지각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 2000. 9. 1.