우리단체 성명논평

대전시 지방재정의 현황과 2000년 지방재정 예산안의 평가 목             차 1. 머리말        1 2. 지방재정의 의의        2   1) 지방재정의 개념        2   2) 지방재정의 특성        2 3. 대전시 지방재정의 현황        3   1) 재정규모        3   2) 지방세 규모         3 4. 2000년 대전시 지방재정 예산안의 평가         4 5. 결론        6 <참고문헌>        9 표      목      차 <표-1>   자주재원 대 의존재원의 구성        3 <표-2>   지방세 세목별 세수현황        4 <표-3>   대전시 2000년 세출구조        5 1. 머리말 지방자치 이후 지방자치단체들은 대내외적으로 많은 변화를 경험하고 있다. 내적으로는 지방자치이후 주민의식 향상에 따라 주민들이 지방정부에 요구하는 많은 행정수요를 충족해야 하며, 외적으로는 지역개발에 따른 도시인프라 구축을 위한 많은 사업들이 추진되고 있어 막대한 재정수요가 발생하고 있다. 그 동안 지방자치단체는 지역내 공적인 욕구의 충족을 위해 예산을 편성하고 다양한 재정활동을 수행하여왔다. 또한 지역주민의 삶의 질을 높이기 위해 다양한 지역사회 정책을 실시하여 왔으며, 지역경제의 성장을 촉진시키기 위한 다양한 지역발전정책도 실시하여 왔다. 그러나 최근 지방자치단체들은 IMF시대를 맞이하여 사회․경제적인 어려움을 겪고 있다. 저 성장, 지역 기업의 도산 증가, 지역내 소비의 위축, 자산가치의 하락 등은 지역경제의 위기를 초래하였을 뿐만 아니라, 지방세수입의 감소를 가져와 지방자치 단체의 재정운용에 심각한 위기적 상황을 초래하였다. 이와 같은 어려운 경제적 여건인데도 불구하고 많은 지방자치단체들은 지역 숙원 사업의 추진에 필요한 투자 재원의 마련, 공약사업의 이행을 위한 재원의 확보, 누적된 지방채 상환을 위한 원리금 부담의 가중 등과 같은 세출증대 욕구가 발생되고 있다. 이러한 세출증가에 대해 지역경제의 침체로 지방자치단체의 자체세입을 크게 감소시키는 결과를 초래하였다. 이와 같은 세출의 증가에 대한 세입의 급격한 감소는 자치단체의 재정부담을 가중시켰고 심지어 일부 자치단체의 경우 지방재정의 위기 현상을 발생하게도 하였다. 재정운용에 있어서 지방자치단체의 장이나 관료들은 지역 주민이 낸 세금의 비용가치를 계산하여 최소의 비용으로 양질의 행정 서비스를 제공하려는 노력을 게을리 하였다. 오히려 그들은 지역내 일을 많이 벌리고 중앙정부로부터 보조를 받으면 된다는 전통적인 사고를 가지고 방만한 지방재정의 운영을 하여 왔다. 많은 지방자치단체들은 돈의 가치(value for money)를 제고시키려는 노력을 기울이는 것보다 선심성 전시행정사업이나 공약사업의 이행을 위해 대형사업을 추진하는 등의 비효율적인 재정운영을 하여 왔던 것이다. IMF 한파에서도 자치단체의 장들은 지역내 실업문제의 해결이나 지역 소상공인의 회생에 힘쓰는 것보다 그들의 선거 공약(청사신축, 대형운동장 신축, 각종 회관건축)의 이행을 위해 대규모 사업을 벌여 지역내 소비적 투자지출을 확대시키고 지방자치단체의 세출 팽창을 초래하였다. 지방자치단체에 따라 사정은 약간 다르나 IMF 체제에서도 여러 자치단체가 앞을 다투어가며 지방채를 발행하면서 까지 대형신청사를 신축하려는 시도를 하였다. 이러한 지방자치단체의 방만한 운영으로 인한 지방재정의 위기적 사태에 대해, 최근 행정자치부는 금년 말 우리 나라 자치단체의 상당수가 부도 내지 파산사태를 맞이할 것이라고 경고를 하였다. 지방자치 실시 이후 증가한 주민의 욕구와 지역개발을 위한 인프라 구축등 내적, 외적 수요를 충족시키기 위해서는 장기간에 걸쳐 많은 재원의 투입이 필요하고, 이러한 욕구충족을 위해 다양한 재원확보방안의 연구가 필요하다. 지역의 특수성에 따라 재정운영의 여건은 다르지만 본 글에서는 지방자치가 실시된 1995부터 1999년까지 대전시 예산안을 중심으로 지방재정의 현황과 문제점을 파악하고, 2000년 대전시 예산안을 평가함으로서 지방재정의 효율적인 관리방안과 지방재정 확충방안에 관해서 살펴보기로 한다. 2. 지방재정의 의의      1) 지방재정의 개념   지방재정(local public finance)은 지방자치단체가 그 관할구역 내에서 공공욕구를 충족시키는 데 필요한 재화와 서비스를 공급하기 위하여, 재원을 획득, 관리, 사용하는 일련의 공경제적 작용을 의미한다 한국지방자치학회, 『한국지방자치론』, 삼영사, 1995. p.390. . 이러한 지방재정은 공공목적의 달성을 위하여 국가재정과의 유기적 연계를 가지면서 주민의 복지와 편익을 위하여 공공재와 서비스를 제공하는 활동으로 지방재정은 지방자치의 터전이 된다.   한편으로 지방재정은 지역경제와 상호연관성을 갖는다. 지역경제는 지방세원을 낳아 지방재정의 규모와 구조를 결정하는 동시에 지방재정은 투자와 경비지출에 의하여 지방의 산업기반 확충과 지역경제 활성화에 영향을 주는 것이다.       2) 지방재정의 특성   지방재정은 단일주체인 국가재정과는 달라 복수주체의 재정을 총칭하는 것으로 국가재정과 대비하면 다음과 같은 특성을 지닌다.   첫째, 다양성이다. 지방재정이 갖는 다양성이란 당해 지역의 자연적 조건, 역사적 조건, 경제적 조건 그리고 자치단체의 규모 및 행정기능의 차이에서 오는 것이다.   둘째, 제약성이다. 이것은 국가로부터 법적, 행정적 규제를 받음과 아울러 재정적 기능배분 및 재원배분에 있어서 국가재정과의 상호관계적 제약하에 있음을 말한다.   셋째, 응익성이다. 국가재정은 국민의 조세부담을 그 능력에 따라 하게 하는 응능주의(ability to pay principle)를 주로 책택하고 있는 데 반하여, 지방재정에 있어서는 행정서비스를 받는 이익이나 혜택에 대하여는 주민의 부담을 원칙으로 하는 잉익주의(benefit principle)가 지배적이다. 즉 지역주민으로 하여금 납세자로서의 재정부담과 그 수혜, 이익을 직결시키는 준경제적 이점을 가지고 있음을 의미하는 것이다.   넷째, 지역대표성이다. 일반적 대표성을 띤 국가재정에 비하여 풀뿌리 민주주의적이라고 할 지역적 대표성이 강한 지방재정은 현지의 특수성과 주민의 선호에 부합하는 공공재와 서비스의 공급을 보다 효율적으로 하게 된다.   다섯째, 자원배분을 주기능으로 한다. 일반적으로 국가재정은 자원배분의 조정, 소득재분배, 경제의 안정화 등 포괄적인 재정기능을 수행하는데 반하여 지방재정은 지방공공재 공급을 중심으로 자원배분기능에 주안점을 둔다. 3. 대전시 지방재정의 현황   1) 재정규모 대전시 지방재정자원의 건전성을 평가하는 하나의 방법으로서 자주재원(지방세, 세외수입)의 비율을 보면  중앙지원(지방교부제, 국고보조금, 지방양여금, 지방채)에 의존하는 비율이 1995년 79.1%:20.9%에서 1999년 64.6%:35.4%로 높아져 자방자치 실시 이후 오히려 지방재정의 건전성이 떨어지는 결과를 보여주고 있다. 그리고 지방재정자립도 추이를 보면 1995년에 79.1%에서 1999년 64.6%로 14.5% 감소하였다. <표-1>   자주재원 대 의존재원의 구성                                                                   (단위:백만원,%)           년도 구분 1995 1996 1997 1998 1999 총재원     563,030     628,261      797,893      707,380     725,026 자주재원     445,496 (79.1)     460,130 (73.2)      487,245 (61.1)      409,857 (57.9)     468,086 (64.6) 의존재원     117,534 (20.9)     168,131 (26.8)      310,648 (38.9)      297,523 (42.1)     256,940 (35.4) 자립도 79.1 73.2 61.1 57.9 64.6 자료: 대전광역시 세입, 세출결산서, 1999.    2) 지방세 규모    1995년부터 1998년까지의 대전시의 지방세 추이를 살펴보면 재산과세의 경우 1995년에 61.0%, 1996년에 56.7%, 1997년에 54.9% 그리고 1998년에 48.3%로 감소추세를 보이다가 1999년 57.2%로 증가하였다.      소비과세의 경우는 1995년에 15.3%, 1996년에 14.8%로 감소하였고, 1997년에 15.1%, 1998년에 15.2%로 성장하였으나 1999년에는 13.2%로 2%감소하였다.    소득과세나 소비과세는 소득의 증가에 따라 자동적으로 세수가 탄력적으로 증가하기 때문에 세수의 신장성이 보장되지 않고 재산과세는 그 특성상 재산가치의 변동에 따라 재산액 평가라는 명시적인 행정절차가 필요하게 되고, 세수증대를 위하여 과세표준을 인상해나갈 경우 재산가치의 측정을 둘러싸고, 납세자와의 마찰가능성이 있다.    1999년 지방세의 57.2%를 차지하고 있는 재산과세의 구성요소를 보면 거래과세인 취득세와 등록세가 전체지방세의 49.0%정도를 차지하고 있다. 1995년에는 53.9%, 1996년에는 49.7%, 1997년 47.7%, 1998년에는 39.5%로 계속 감소하는 추세를 보여 거래과세의 비중을 낮출 경우 대전시 지방재정이 크게 위축될 수 있다. <표-2>   지방세 세목별 세수현황                                                                     (단위: 백만원, %) 구분 세목 1995 1996 1997 1998 1999 세수 비중 세수 비중 세수 비중 세수 비중 세수 비중 재산과세 취득세 77,758 20.4 85,857 21.3 87,919 20.9 63,478 16.9   80,793 20.1 등록세 127,983 33.5 114,481 28.4 113,093 26.8 85,139 22.6 116,420 28.9 도시계획세 20,588 5.4 21,478 5.3 22,386 5.3 23,566 6.3   23,317 5.8 소방시설세 6,393 1.7 6,991 1.7 8,174 1.9 9,448 2.5    9,768 2.4 소계 232,722 61.0 228,807 56.7 231,572 54.9 181,631 48.3 230,298 57.2 소비과세 담배소비세 58,064 15.2 59,334 14.7 63,207 15.0 56,516 15.0   53,030 13.2 도축세 267 0.1 397 0.1 602 0.1 643 0.2     580 0.1 소계 58,331 15.3 59,731 14.8 63,809 15.1 57,159 15.2   53,610 13.3 소득과세 주민세 40,738 10.7 53,857 13.3 54,362 12.9 65,730 17.5   50,064 12.4 기타 자동차세 47,488 12.4 56,564 14.0 64,763 15.4 68,136 18.1   58,512 14.5 지역개발세 106 0.0 122 0.0 159 0.0 138 0.0     120 0.0 과년도수입 2,579 0.7 4,389 1.1 6,813 1.6 3,298 0.9    8,420 2.1 경주마권세 - - - - - - -    1,600 0.4 소계 50,173 13.1 61,075 15.1 71,735 17.0 71,572 19.0   68,652 17.1      지방세 계 381,964 100 403,470 100 421,478 100 376,092 100 402,624 100 자료: 대전광역시 세입, 세출 결산서 재작성, 1999. 4. 2000년 대전시 지방재정 예산안의 평가   지방예산의 편성이란 차기회계년도에 지방자치단체가 수행하고자 하는 시책이나 사업계획 및 이러한 재정활동을 위하여 필요로 하는 재화의 획득과 지출에대한 예정적 계산을 재정적 술어와 금액으로 표시하여 예산안을 작성하는 것이다 앞의 책, p.426. .   지방자치단체의 예산은 당해 회계연도에 지방정부 활동의 계획표이다. 즉 지방자치단체의 예산은 지방정부의 정책적인 목표를 구체적으로 표명하여야 하며 일정기간동안 지방정부가 어떠한 구도로 행․재정활동을 수행할 것인가 하는 것을 표현한 정책적 계획표가 되어야 한다. 세출예산은 지방정부가 어떠한 일을 할 것인가를 나타내 주고 있고, 세입예산은 지방정부가 활동에 필요한 경비를 어떻게 조달할 것인가를 나타내 주고 있다. 따라서 지방자치단체의 예산을 분석함으로서 지방정부의 우선적인 정책목표가 무엇인가를 알 수 있게 되고, 지방자치단체가 지역내 재정적 자원을 어떻게 관리하는가를 알 수 있게 된다.      대전시는 2000년에 1개의 일반회계와 9개의 특별회계(공기업 특별회계인 상수도사업, 하수도사업, 지역개발기금의 3개 특별회계와 기타 특별회계인 주택사업, 도시교통사업, 의료보호기금, 토지구획정리, 산업단지조성, 도시철도건설의 6개 특별회계)를 통해 재정을 운영하고 있다. 2000년 회계연도의 예산규모는 1조 3,300억원인데, 이 가운데 일반회계는 6,479억원으로 전체의 49.7%를 공기업 특별회계가 2,106억원으로 15.8%를 기타특별회계가 4,714억으로 35.4%를 차지하고 있다. 이것은 1999년에 비하여 일반회계는 1%의 증가를 보이고 있고, 공기업특별회계는 1.3%감소, 기타 특별회계는 1.1% 증가한 것이다. 특히 기타 특별회계 중 도시교통사업과 도시철도사업, 그리고 산업단지조성은 각각 104억원과 1,567억원, 2,476억원으로 각각 2.2%, 33.2%, 52.5%로 총 87.9%를 차지하고 있다.      이와 같은 대전시 2000년 예산안의 특징은 다음과 같이 요약될 수 있다.    첫째, 2000년도 대전시 예산안의 특징은 총예산규모의 신장율이 전년도에 비해 19.5% 증가하였다는 것이다. 즉 <표-3>에서 볼 수 있듯이 일반회계가 6479억원으로 전년에 비해 19.6% 증가하였으며, 공기업특별회계도 2,106억원으로 전년에 비해 19.4% 감소하였다. 그러나 도시철도사업과 산업단지조성을 위한 투자지출의 증가로 기타 특별회계는 전년에 비해 83.2%나 증가한 4,147억원이었다. 이와 같이 2000년도 대전시 총예산규모가 전년도에 비해 증가하게 된 것은 IMF 이후 지역경제의 성장과 부동산 경기의 활성화에 의한 지방세입의 증가를 낙관한 예산편성이라 할 수 있다.    <표-3>   대전시 2000년 세출구조                                                                       (단위:억원,%)              년도 구분 2000년 1999년 증분 일반회계      6,479      5,419 19.6 특별회계      6,821      5,712 19.4 공기업특별회계      2,106      1,898 11   상수도사업   하수도사업   지역개발기금         799         568         740         742         345         810 7.6 64.4 8.6 기타특별회계   4,714      3,814 23.6   주택사업   도시교통사업   도시철도사업   토지구획정리사업   산업단지조성   의료보호           69         104      1,567         238      2,476         261           65           79      1,349         225      1,829         267 5.4 31.8 16.1 5.9 35.3 2.2 총계    13,300    11,131        19.5 자료 : 대전시, 「2000년도 일반, 특별회계 세입세출예산안」, 1999.    둘째, 대전시의 재정운영 여건이 크게 악화되어진 가운데서도 세출증대에 대한 욕구가 크게 존재한다는 것이다. 대전시는 IMF 영향으로 지방세입의 여건이 어려운데도 불구하고 지역내 대규모 현안 사업과 선거 공약사업의 이행을 위해 많은 재정 투자사업을 추진하고 있다. 예컨데 2000 회계연도에 대전시 재정에 큰 부담이 되고 있는 지하철건설 사업이 지속적으로 추진되어지고 있는데 이는 모두 막대한 시설투자비가 소요되어지는 대규모 시설투자사업이다. 이밖에도 특별회계사업으로 산업단지조성, 토지구획정리, 지역내 교통시설에 대한 투자등 대형사업이 지속적으로 추진되어지고 있어 세출 증대 요구가 크게 증대할 것으로 예상되어지고 있다.    셋째, 2000년도 대전시 예산안의 특징은 대전시가 제시하였던 지역 발전의 목표와 세출구조간의 연계성이 낮다는 점이다. 대전시가 장기발전계획에서 밝힌 주요정책과제는 산업구조고도화와 지역내 중소기업의 육성, 금융․정보․유통등 산업에 대한 지원 기능의 강화, 정보화 도시의 건설등이다. 그러나 대전시에서 추진하고 있는 대규모 투자사업은 대부분 현안 사업의 성격을 지니고 있으며 IMF 경제위기 극복을 위한 지역내 생산기반의 확충이나 산업진흥을 위해 필요한 지원은 매우 미흡한 편이다. 예컨대 지역의 중소기업육성을 위한 중소기업 지원자금의 규모가 다른 광역시에 비해 낮게 책정되어져 있으며, 대전의 토착상권이라고 할 수 있는 재래시장의 정비를 위한 예산 배정도 적은 편이고, 구 도시의 도심공동화 문제를 해결하기 위한 예산지원은 거의 없는 실정이다.    넷째, 대전시 세입에서 지방채가 차지하는 비중이 크게 증가되고 있다는 것이다. 대전시의 지방채 규모는 1994년에 5,403억원이었던 것이 1998년에 7,153억원으로 크게 증대되어졌다. 앞으로도 지하철 건설등 각종 대형투자사업에 필요한 투자재원의 많은 부문을 지방채발행을 통해 충족할 전망이어서 대전시의 지방채 규모는 크게 증가할 것으로 전망되어지고 있다. 대전시 예산의 60%를 상회하는 지방채의 규모는 지방재정의 부담을 가중시키고 또한 지방재정의 건전성을 저해시킬 수도 있게 된다. 대전시의 지방채는 최근 수년간 그 규모가 급격히 증가하고 있는데 이러한 추세가 계속되어질 경우 원리금 상환을 위한 부담이 지방재정의 압박요인으로 등장되어질 수 있으며 앞으로 대전시 재정을 어렵게 하는 주요 요인으로 예상되어 진다. 또한 지방채 규모가 누적되어질 경우 단순히 지방재정의 부담이 가중되어질 뿐만이 아니라 장기적으로 대전지역에 거주하고 있는 대전시민들의 지방채 상환부담의 가중 문제도 등장하게 된다.    5. 결론    지방재정의 효율성과 건전성이 증진되어지기 위해서는, 지방자치단체가 지역주민의 선호를 최적적으로 충족시킬 수 있는 지역공공서비스를 효율적으로 제공하여야 하며, 최소의 비용으로 지역내 공적 서비스를 제공하여야 한다. 지방자치단체장이나 재정운영을 담당하고 있는 관리들은 비생산적인 경비지출을  최대한 억제하여 예산을 절약하여야 하며 합리적으로 지방재정을 운영하여야 할 것이다.    대전시 지방재정의 효율성과 건전성을 제고시키기 위한 주요 과제를 요약하면 다음과 같다.    첫째, 대전시 재정의 비생산적 경비지출은 억제되어야 하며 재정운영의 효율성이 제고되어야 한다. 최근 지방정부는 효율성의 증진을 통해 최소의 비용으로 지역 공공서비스를 제공하려는 노력보다 전시행정적인 사업을 위해 일을 크게 벌이고 중앙정부의 재정지원의 확보에 급급한 모습을 보이고 있다. 예컨데 자치단체장의 공약사업이나 주요 현안사업의 추진을 위해 대규모 사업이 무리하게 추진되어지는 경우가 있는데, 이의 극복을 위해서 세출에 대한 비용개념을 따져 보아야 하며 재정투자사업이 지역의 공적 이익을 증진시키는데 어느 정도 기여하는가를 검토하여 보아야 한다. 또한 현재 대전시가 추진하고 있는 대형 재정투자사업의 효율성에 대한 엄밀한 분석이 이루어져야 하며 투자우선순위와 가용자원의 제한하에서 효율적 사업을 선정하는 기준이 마련되어야 한다. 그밖에도 대전시가 지방채를 발행하여 재정투자사업을 할 경우에 투자사업의 효과가 크고 지역발전을 촉진할 수 있는 재정사업에 그 용도가 국한되어져야 할 것이다.    둘째, 대전시의 재정구조가 IMF의 경제위기를 극복하고 지역의 장기 발전목표와 연계된 세출구조를 지니도록 하여야 한다. 예컨데 최근 침체된 지역경제의 활성화를 위해서 지역 중소기업에 대한 지원을 확대시킨다던가 대전지역의 재래시장과 지역내 영세한 도소매업의 유통구조를 개선시키기 위한 지출이 차지하는 비중이 증가되어질 수 있도록 지방재정의 구조 전환이 이루어져야 한다. 또한 지역내 계층간 분배의 격차를 축소시킬 수 있는 사회복지비가 차지하는 비중이 증진되어져야 하며, 지역간 발전의 불균형으로 인해 발생되어지는 도심공동화 문제를 보완할 수 있는 지방재정의 기능도 수행되어져야 한다. 그밖에도 장기적으로 대전시 지방재정의 건전성을 평가하고 지역발전정책의 목표와 연계되어진 지방재정의 운영을 할 수 있도록 「대전시 재정진단 모형」을 개발하여야 한다.    셋째, 대전시의 재정운영에 경영마인드를 도입하여 지방재정을 간소화하고 지방재정의 건전성을 달성할 수 있는 구조개선이 이루어져야 한다. 예컨데 지방자치단체에도 민간부문이 가지고 있는 장점인 경쟁원리를 도입하여 지방정부의 경비를 절약하고 지역 주민에게 제공되어지는 행정서비스의 질을 향상시킬 필요가 있다. 지방자치단체의 장은 “작고 효율적인 지방정부”의 구축을 위해 지방정부의 예산을 절감하려는 노력을 기울어야 하며 또는 기능중심의 조직으로 구조개편을 이룩하여야 한다. 종래의 관료주의적이고 권위주의적인 정부에서 탈피하여 고객중심적이고 수요자 중심적인 열린 정부로의 전환이 이루어져야 한다. 과거의 지방정부는 자치단체의 장이나 관료가 정보와 권력을 독점한 폐쇄된 정부이었으나 대전시의 정부는 정보가 공개되어지고 지역주민에 대한 행정서비스의 효율성이 제고되어진 작고 효율적인 정부의 구현이 이루어져야만 한다. 이를 위해서는 지방재정 제도의 개혁과 구조개편이 이루어져야 할 것이다.    넷째, 대전시 재정운영의 투명성을 제고시키기 위해 지방자치단체 운영에 관련된 재정정보는 공개되어야 하며 지방재정운영에 지역주민의 참여가 확대되어야 한다. 지방자치단체장과 예산을 관리하는 관료들은 지방정부의 예산을 편성하여 지방의회의 심의․의결을 거쳐 예산안이 효율적이고 적법하게 집행되었는가에 대한 정보를 공개하여 지방재정 운영의 투명성을 제고시켜야 한다. 재정민주주의 제도하에서 자치단체장은 예산의 집행과 성과에 대한 정보를 지방의회와 지역주민에 공개함으로 무분별한 재정운영을 방지하게 되고 재정운영에 대한 책임성을 제고시킬 수가 있게 된다. 특히 우리나라의 실정이 지역의회가 지방자치단체장의 행․재정활동을 충분히 통제하고 감독하지 못하고 있는 상황을 감안할 때, 지역 시민단체들이 지방재정 운영에 대한 참여는 예산운영의 왜곡을 감시하고 시정하는 역할을 수행할 수도 있게 된다. 또한 지방정부 예산의 편성․집행과정에 건전한 시민참여의 증대는 시민들이 낸 세금이 제대로 쓰여지고 있는지를 검토할 수 있는 기회를 제공할 뿐만 아니라 올바른 예산편성을 위한 시민여론의 형성에도 기여하게 된다. 참고문헌 한국지방자치학회, 「한국지방자치론」, 삼영사, 1995. 대전광역시,  『세입, 세출결산서』, 1999. 대전시, 「1999년도 예산개요」, 1999. 대전광역시, 2000년도 일반회계 세입세출 예산안, 1999. 대전광역시, 2000년도 특별회계 세입세출 예산안, 1999.