우리단체 성명논평

건설비리 토론회 자료집(99년 10월)

사 / 람 / 과 / 사 / 람 / 의 / 만 / 남 / 이 / 아 / 름 / 다 / 운 / 도 / 시 / 로 / 가 / 꿉 / 시 / 다 대전참여자치시민연대 두 번째 시민토론마당 공직비리 근절과 대책을 위한 시민토론회 ◈ 일 시 / 1999년 9월 29일(목) 오후 3시 ◈ 장 소 / 동양오리온투자신탁 3층 ◈ 후 원 / 대전광역시 공동의장 민명수, 박용래, 양현수, 정지강 (301-730) 대전시 중구 문화동 1-13 기독교봉사회관 805호 전화 253-8176 E-mail webmaster@cham.or.kr 나우누리IDndakkgc, 시민의 전화 254-6976, 작은권리상담 256-0092(공공권리) 복지포럼 253-6976, 팩스 252-6976 인터넷홈페이지 / http:\\\\www.cham.or.kr 사 / 람 / 과 / 사 / 람 / 의 / 만 / 남 / 이 / 아 / 름 / 다 / 운 / 도 / 시 / 로 / 가 / 꿉 / 시 / 다 공직비리 근절과 대책을 위한 시민토론회 대전참여자치시민연대 두 번째 시민토론마당 공직비리 근절과 대책을 위한 시민토론회 ◈ 일 시 / 1999년 6월 28일(월) 오후 7시 30분 ◈ 장 소 / 기독교연합봉사회관 2층 예식장 ◈ 주 최 / 대전참여자치시민연대 ◈ 후 원 / 대전광역시 Ⅰ 개회식(사회 / 김제선 대전참여자치시민연대) - 개 회 - 국민의례 - 인 사 / 김의섭 대전참여자치시민연대 정책위원장 - 내빈소개 Ⅱ 토론회(사회 / 유재일 대전대 교수) - 주제발제1 / 이은구 교수님 “김대중 정부의 반부패정책에 관한 평가와 과제” - 토론발표 / 한연동 대전시 감사실장 “대전시의 근절대책을 중심으로” 허광희(건양대 교수), “건설비리 유형과 대책을 중심으로” 박병룡(건설노조 위원장) “건설현장의 문제점과 대책을 중심으로” 이현주(변호사), “시민의 입장에서 근절대책을 중심으로” - 종합토론 Ⅲ 참석자간 간담회(사회 / 김제선 대전참여자치시민연대 사무처장) ■ 주제발제 / 이은구 한남대 행정학과 교수 김대중 정부의 반부패정책에 관한 평가와 과제 김대중 정부의 반부패정책에 관한 평가와 과제 I. 서 론 1995년 7월 9일 대전지검은 공무원 12명을 건축 관련 뇌물수수혐의로 구속하였으며, 이에 대해 관련기관에서는 공무원의 부패를 척결하기 위한 대책을 마련하겠다고 하였다. 1999년 7월 31일 대전지검은 건설관련 뇌물수수혐의로 고위직 공무원을 구속하고, 관련 공무원 30명을 조사하였으며, 이에 대해 관련기관은 다시는 이와 같은 부패 공무원이 발생하지 않도록 조치를 취하겠다고 하였다. 공무원의 부패를 척결하는 것이 얼마나 어려운 작업인가를 단적으로 입증하는 내용이다. 腐敗의 한자어 뜻을 보면 썩어서 못쓰게 된다는 의미를 담고 있고, 영어의 라틴어 어원을 보면 함께(cor) 파멸한다(rupt)는 의미를 담고 있어, 동서고금을 막론하고 부패가 만연하는 경우 국가와 사회, 조직 그리고 개인 모두가 썩어서 공멸하고 만다는 사실을 역사는 전하고 있다. 그러나 부패는 중독성이 강하면서도 완치할 수 없는 전염병과 같아서 한번 감염되면 좀처럼 치료하기 힘들다. 따라서 부패는 한꺼번에 척결될 수도 없고, 척결되었다고 하더라도 항구적으로 봉쇄될 수도 없다.(오석홍, 1994: 153) 특히 오늘날과 같은 시민국가체제에서 국가발전의 엔진에 해당하는 공무원이 부패에 감염되고, 공직사회에 부패가 뿌리깊게 자리잡는 경우 부패로 인한 해악은 그 어느 때 보다 심각한 수준으로 증폭된다. 즉 시민국가체제하에서의 공무원을 군주의 하인(royal service)이 아닌 인민의 공복(civil service)으로 부르는 1차적인 근거가 특정한 개별적 이해로부터 탈피하여 공동의 이해에 충실해야 한다는 점에 있고, 이를 법․제도적으로 보장해 놓은 것이 공무원제도이다. 그러나 이와 같은 공무원이 부패하게 되는 경우 자원배분의 효율성을 악화시키고, 사회수준을 저하시키며, 비생산적인 부를 집중시킬 뿐만 아니라 국가의 문화, 사고방식, 가치관을 파괴시켜 결국 정부에 대한 불신과 정치적 저항 그리고 민주국가체제의 붕괴를 가져오는 엄청난 재앙을 초래한다.(필립코들러, 정기주(역), 1998: 160-161) 이에 세계 각 국은 공무원 부패의 해악에 대한 심각성에 대해 공감하고, 이를 해결하기 위해 국가별로 다양한 제도적 장치와 조치들을 마련하고 있다. 특히 최근에 들어서는 공무원의 부패문제가 개별 국가차원의 문제만이 아닌 세계 공동의 문제로 인식되면서 국제적 차원에서의 반부패정책이 가동하기 시작하였다. 지금까지 우리나라의 경우도 각 정권마다 공무원 부패방지를 위한 다양한 제도와 정책들을 추진하였으나, 시간이 지날수록 공무원의 부패도는 오히려 심각한 수준으로 더욱 악화되었고, 반부패정책의 실효성은 미미한 수준에서 벗어날 수 없었다. 이에 본 연구에서는 현 김대중 정부가 추진하고 있는 부패방지법의 제정과 반부패특별위원회의 설치에 즈음하여 공무원 부패문제를 다시 한번 진단하는 한편 역대 정권의 반부패정책를 평가하고, 앞으로 제정될 부패방지법이 실질적으로 부패척결에 성과를 가져올 수 있도록 몇가지 과제를 제시하고자 한다. II. 공무원 부패에 대한 제해석 1. 공무원 부패에 대한 정의 공무원의 부패에 대한 정의와 시각은 연구자에 따라 다양하게 제시되어 왔다. 이에 1970년 Heidenheimer(1970)는 공무원 부패에 관한 기존의 제정의들을 크게 공직중심의 부패(public-office-centered definitions), 시장중심의 부패(market-centered definitions), 공익중심의 부패(public-interest-centered definitions)로 구분하면서 체계화하였는 바, 우선 가장 일반적으로 많이 사용되고 있는 공직중심의 정의를 따르는 Bayley(1970: 521-533)는 뇌물수수행위와 같은 부당한 배려에 의하여 공직자가 그의 의무를 위반하도록 유인된 경우를 부패로 보며, Nye(1970: 564-578)는 금전적 또는 신분상의 이익 때문에 공직의 규범적 의무에서 일탈하는 행위로 정의한다. 특히 국내에서 부패를 연구하는 학자들이 내리는 정의가 이에 해당하는 경우가 많은데 김해동 교수(1992: 12)에 의하면 공직자가 사적 이익을 취하기 위해 직무와 관련된 법 및 규범적 의무에서 일탈하는 행위로 정의하고 있고, 오석홍 교수(1994: 12)는 공무원이 그의 직무와 관련하여 부당한 이익을 취하거나 취하려고 기도하는 행동으로 정의하고 있다. 이와 같이 부패에 대한 공직중심의 정의는 주로 공직자의 행위에 있어 대가성과 위법성이 판단기준이 되기 때문에 은밀하게 진행되는 공무원의 부패를 포착하거나 그 물증을 확보하는 것이 어려워 부패공무원에 대한 처벌에 한계를 가질 수밖에 없는 단점이 있다. 다음으로 시장중심의 정의에 따르면 국가경제에 대한 정부관료제의 역할과 영향력이 커짐에 따라 시장 주체들이 뇌물을 통해 특혜를 받으려 하는 한편 공직자는 그에게 주어진 권한을 사익 극대화의 수단으로 삼아 양자간에 일정한 교환행위가 발생하는 과정에서 공무원의 부패가 발생한다고 본다.(Leff, 1970: 510-520) 다시말해 공무원의 부패는 일종의 거래행위로서, 공권력의 행위주체로서의 정부와 경제행위주체로서의 특정 국민간에 공익에 위배되는 사익을 취하기 위한 목적으로 진행되는 거래행위인 것이다.(박영호, 1999: 13) 특히 자원 배분과 관련된 권력적 지위에 초점을 둔 Eisenstadt(1963)의 연구에 따르면 공무원이 그들이 접촉하는 고객의 마음속에 그들이 자원의 배분에 참여하여 부를 취득하거나 또는 취득한 부를 보호하려면 공무원에게 밀착하여 부당한 사회적, 정치적, 물질적 공납을 하지 않으면 안된다는 강박관념을 굳히기 위하여 공적 권한을 왜곡 사용하는 행위를 중요한 공무원 부패행위로 정의한다. 이와 같은 시장중심의 정의는 주로 정책결정권한을 갖고 있는 고위공직자나 행정부의 정책결정에 영향력을 행사할 수 있는 국회의원 및 정당의 부패에 주로 적용할 수 있는 것으로 대표적인 사례로서 정부․기업간의 유착관계 및 보복형 세무조사 등을 통한 압력사례 등이 이에 해당한다. 아울러 정치적, 사회적으로 중립성을 유지해야 하는 정부기관이 특정집단에 권력적으로 예속되어 그 본연의 기능과 역할을 상실하고 일정한 편향성을 보이는 경우도 공무원 부패에 해당하며 이에 대한 대표적인 사례는 사법부의 정치적 예속현상에서 찾을 수 있다. 한편 공익중심의 정의에서는 특정이익을 위해 공공이익을 해치는 모든 행위를 부패로 규정한다.(Friedrich, 1966, Rogow & Lasswell, 1970) 즉 특정한 공직규범을 이탈한 행위만이 아니라 공직규범에 위배되지 않았다고 하더라도 특정한 개인이나 집단에게 혜택을 주고 그에 대한 이익을 얻는 행위를 부패로 본다. 따라서 부패에 대한 공직 중심의 정의가 위법성을 전제로 한 것과 달리 공익 중심의 정의는 보다 광범위하게 부패행위를 규정하고 있다고 볼 수 있다. 이에 해당하는 대표적인 사례로는 정책의 적시성이나 대응성 결여와 관련된 정책실패, 공무원의 복지부동 등이 해당되며, 복지부동한 공무원이나 정책실패자에 대한 처벌이 가능하다는 근거가 된다. 2. 공무원 부패의 원인 공무원의 부패 원인은 시대와 국가에 따라 복잡하고도 다양하게 지적될 수 있으나 일반적으로 공무원 자신에게서 그 원인을 찾는 행위자 원인, 정부의 기능과 제도적인 문제에 원인이 있다고 보는 제도적 원인 그리고 특정사회의 전통과 관습, 문화, 사회적 관행을 주요 부패원인으로 보는 사회문화적 원인으로 요약할 수 있다. 우선 부패의 원인 규명에 있어 행위자에 초점을 두게 되는 경우 인간은 원래 만족할 줄 모르는 탐욕스러운 존재이기 때문에 도덕성과 책임감이 결여되는 경우 쉽게 부패된다는 것이다. 실제 이를 검증하기 위해 공무원의 의식과 부패와의 상관관계에 관한 실증적인 연구를 한 결과 자동적 순응의식, 관존민비의식, 붕당주의적 의식, 표리부동의식, 보답주의, 의리의식이 강한 공직자일수록 부패가능성이 높은 것으로 나타났다.(이동규. 1999) 다음으로 제도적 측면에서 부패원인을 보면 정부의 개입정도가 광범위하고 강할수록 부패도가 높으며, 현실과 동떨어진 법과 제도, 불합리한 인사제도 및 처우, 불합리한 규제 등과 같은 제도적 결함이 부패의 주된 원인으로 지적될 수 있다. 실제 정부의 개입도와 부패와의 상관성을 연구한 최근 결과를 보면 정부규제와 경제적 개입이 강한 국가일수록 부패도가 심하다는 사실이 경험적으로 다시한번 입증되었다.(엄구호, 1999:239-262) 또한 사회문화적 측면에서 부패원인을 보면 급격한 사회적, 경제적, 문화적 변동과 가치관의 혼란, 빈부격차의 심화 및 물질주의의 팽배, 비생산적인 전통적 관습과 가치관 그리고 미분화된 역할관계와 강한 일차집단적 유대가 강할수록 부패가 발생할 가능성이 높은 것으로 지적된다(오석홍, 1996: 320). 이와 함께 사회 내에서 불안정한 상황이 반복 또는 지속되고, 법률이나 정책의 변동이 잦아지게 되어 사람들이 특정한 사회체제와 질서에 불신을 갖게 되면 수단과 방법을 가리지 않고 단기적 이익을 추구하려는 행위를 하게 되어 그 과정에서 부패가 발생한다는 것이다.(김해동, 윤태범, 1994: 52-54) 이외에도 부패공무원에 대한 처벌의 강도가 약하거나 적발된 부패행위에 대한 불공정한 법 집행 등과 같은 부패방지정책 자체의 결함이 원인으로 지적될 수 있다. 3. 공무원 부패통제의 논리와 전략 공무원의 부패를 통제하기 위해서는 공무원이 부패에 개입할 수 있는 기회 자체를 감소시켜야 한다는 논리와 만약 공무원이 부패에 개입하여 적발되는 경우 이에 대한 처벌 등의 강도를 높임으로써 부패개입 비용을 증가시켜야 한다는 논리, 그리고 근본적으로 공무원의 도덕성과 책임성을 제고시켜 공무원 스스로가 부패에 대해 강한 저항성을 갖게 해야 한다는 논리가 제시되고 있다.(박영호, 1999: 40-45) 우선 공무원의 부패개입 기회를 감소해야 한다는 논리는 대부분의 공무원 부패가 일반 시민들이 위임한 공적 권한이 공무원과 정부에 과도하게 집중된 결과 공무원의 재량권 사용의 범위가 확장되었다는 점을 중시 여겨 공무원에게 부여된 과도한 권한을 축소하여 재량권을 사용한 부당한 사익 추구행위를 근절하는 한편 재량권 행사 과정의 투명성을 제고하여 부패가 개입될 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄해야 한다는 것이다. 이를 실현하기 위해 우선 행위자 수준에서 공무원의 신분을 보장하고 부패유혹을 외면할 수 있을 정도로 적절한 처우개선이 뒷받침 되어야 하는 동시에 제도적 차원에서 불필요하게 확대된 정부의 규모를 축소하고 불합리한 각종 규제를 개혁해야 한다. 또한 사회문화적 수준에서는 국가 전반에 걸친 민주주의를 성숙시키는 한편 공정경쟁을 중심으로 한 시장경제의 원칙이 정착되도록 활성화시켜야 한다. 둘째로 공무원의 부패개입 비용을 증가시키는 것은 공무원이 부패에 개입되는 경우 이에 대한 적발 확률을 높이고 동시에 적발된 공무원에 대한 처벌의 강도를 강화시키는 것을 의미한다. 이를 위해 공무원 부패에 대한 감시-감독활동과 감사체계를 강화하는 한편 적극적인 시민참여, 사정기관의 기능강화, 내부고발자제도의 도입, 부정부패 공직자에 대한 가중처벌, 직위고하를 막론한 공정한 법 집행 등이 추진되어야 한다. <표 1> 공직자 부패통제의 논리와 전략 논 리 전 략 부패개입 기회의 감소 부패개입 비용의 증대 도덕성․책임성의 제고 행위자 수 준 초 점 재량권 남용기회의 축소 처벌기제강화 공직자 윤리성 제고 주요전략 * 신분보장 * 처우개선 * 공직자-고객관계 개선 * 처벌범위확대 * 처벌기준제고 * 처벌수단 다양화 * 채용시 윤리성 검증 * 윤리기준의 구체화 * 윤리성 교육-훈련 강화 * 모범공직자의 포상 조직적 수 준 초 점 정부조직재량권축소 * 내적 통제 강화 공공조직의 윤리성 제고 주요전략 * 정부규모 축소 * 규제개혁 * 행정절차간소화 * 경쟁기제강화 * 공직사회투명성 제고 * 감독감시기구의 기능 강화 * 내부고발자제도 실시 * 조직목표에 윤리성기준 명시 * 조직의 윤리성 측정 및 개선사업 의 제도화 * 인사행정에 윤리성기준 강화 사회적 수 준 초 점 권력독점화방지 * 외적 통제 강화 사회문화․국민의식 개혁 주요전략 * 정치행정민주화 * 견제-균형기제 강화 * 시장기제활성화 * 정부개입축소 * 국민참여 확대 * 정치사회단체의 참여 * 언론-여론의 감시활동 강화 * 교육․홍보 강화 * 각종부조리추방 운동 * 문화․의식개혁 운동 출처: (박영호, 1999: 43-44) 셋째로 공무원의 공직의식과 윤리성을 제고시키기 위한 도덕성․책임성에 대한 현실적이고도 지속적인 교육과 훈련, 홍보활동이 효과적으로 추진되어야 한다. 이를 위해 현실에 맞는 공직자 윤리규정을 구체적으로 마련하고, 인사제도에 윤리성을 반영할 수 있는 기준을 강화하는 한편 각종 부정부패추방을 위한 범사회적 국민의식전환노력을 장기적으로 일관되게 추진해야 한다. III. 역대 정권의 반부패정책에 관한 비판적 평가 우리 나라의 경우 집권세력이 교체될 때마다 과거청산 및 분위기 쇄신이라는 명분하에 정권수립 초기 부정부패척결의 의지와 그 관련 정책들을 공표하고 추진하였지만 대부분 정치적 동기에서 출발한 나머지 구정권의 지배 기득권층을 숙정하거나 과거 정권과의 차별성을 부각시키기 위한 정치적 제스처에 그침으로서 지속적이고도 일관된 반부패정책을 추진하지 못하였다. 특히 부정부패척결을 주창한 당사자나 최고통치자 스스로가 부정부패의 표상임이 드러나는 한편 부정부패척결의 본원적 의무를 이행해야 하는 기관 자체가 부패에 감염되거나 혹은 선봉에 섬으로써 반부패정책은 표류할 수밖에 없었다. 이와 같은 결과는 제 1 공화국 수립 당시 일제시대부터 만성적으로 부패에 깊숙이 오염되어 있던 총독부 관료들이 대부분 주요 요직을 장악하거나 그대로 승계됨으로서 부패세력의 잔류가 가능하였을 뿐 아니라 뒤이어 발생한 한국전쟁과 전후복구기간 동안 진행된 외국원조 자원의 정경유착적 배분과정을 통해 한국적 부정부패의 구조가 체제화 및 제도화되었기 때문이다. 더욱이 제 3 공화국에 들어 정권탈취과정의 취약한 정당성을 만회하기 위해 국민운동차원의 반부패정책이 추진되었으나 발전과 성장이라는 국가주도의 발전행정체제의 표층 아래에서 거래된 개발이익의 음성적 분배에 정치인과 관료가 깊이 개입함으로서 반부패운동은 오히려 공직자들의 만성적 부패를 용인하였다. 이후 제 4 공화국에 들어 정부는 공무원 사회의 모든 부조리를 일소하겠다는 강한 의지를 표명하면서 서정쇄신운동을 추진하였으나, 공직자 처벌의 공정성이 상실되고, 징계절차상의 하자가 빈번히 발생함에 따라 본래의 취지에서 이탈하여 다만 공무원의 숙정을 겨냥한 집권세력의 정치적 전략이라는 비판을 모면하기 힘들었다.(오석홍, 1994: 157-158) 제 5 공화국이 출범하면서 공직자 부패추방정책은 사회정화운동의 일환으로 추진되었다. 당시 사회정화운동은 우리 사회 각 분야에 만연된 불의, 부정, 부패, 불신, 무질서 등 각종 비리와 폐습을 제거하기 위한 범국민적 정신혁명운동임을 천명하고, 청탁배격운동, 공직자윤리법 제정, 사회전반에 걸친 정화도 측정 사업 등을 추진하였으나 시간이 지나면서 초기의 열기가 식어 갔으며 제 5 공화국의 종식과 함께 중단되었다. 이어 수립된 제 6 공화국은 새질서․새생활운동을 주창하고 공직부조리 제거 시책을 추진하였다. 당시 실시된 반부패정책의 특징은 숙정 위주의 정책에서 교화위주의 정책으로 전환되었다는 점이다. 그러나 공직자 부패상황은 개선되지 못하였고, 오히려 고위직의 부패가 더욱 심화되는 결과를 가져 왔다. 군사정권의 종식을 선언하면서 수립된 김영삼 정부는 만성적인 부정부패로 대표되는 한국병을 치유하고 새로운 한국을 창조하겠다는 신한국창조운동을 추진하였다. 그 과정에서 대통령이 우선 모범을 보인다는 의도하에 대통령의 골프안치기, 청와대 개방, 정치자금 안받기 등의 제스처를 취하는 동시에 부패억제장치의 제도화를 위해 공직자 재산공개제도와 금융실명제를 도입하는 한편 공직자 선거 및 선거부정방지법을 제정하기도 하였다. 또한 부정부패방지를 위한 특별기구를 설치하였는 바, 대통령이 주재하는 국가기강확립 보고회의, 감사원의 부정방지대책위원회, 검찰청의 부정부패사범 특별수사본부 등이 설치되었다.(오석홍, 1994: 168) 그러나 김영삼 정부의 반부패정책은 공무원의 복지부동을 초래하였고, 부정부패를 감시․감독하는 사정기관의 중첩, 관련법규의 난맥상을 드러내는 한편 아들의 부정부패 조차 막지 못한 치명적 한계를 노출시켰다. 이상에서 살펴 본 바와 같이 우리나라 역대 정부는 부정부패를 방지하기 위한 나름대로의 조치들을 추진하였으나, 이러한 노력들이 효과적으로 부정부패를 근절하는데 효과를 보이지 않았을 뿐 아니라 오히려 비리 공직자의 수가 증가하는 현상으로 나타나면서 공무원들에게 새로운 정부가 출범하면 의례적으로 반부패정책을 공표하고 시간이 지나면서 슬그머니 사라진다는 의식만 갖게 만들었다. IV. 우리나라 공직자 부패의 특성과 평가 1. 우리나라 공직자 부패의 특성과 문제점 공직자의 부패는 비단 우리나라에서만 발생하고 있는 문제가 아니라 전세계 모든 국가에서 발견되는 보편적인 현상의 하나이다. 그러나 국가별로 역사적 발전과정과 문화적․제도적 특성에 따라 공직자 부패의 양상과 발생원인은 다종다양하다. 이에 우리나라 공직자 부패의 특성을 살펴보면 우선 부패 행위자 차원에서 우리나라 공직자의 부패는 개별적인 행위자 혼자서 부패에 연류되는 경우 보다 뇌물의 상납, 평납, 심지어 하납의 고리가 부패 네트워크로 구조화 되어 있어 개인적인 가치관이나 도덕성의 취약함만이 부패의 원인이 아니라 가치관이나 도덕성과 무관하게 구조적 압력 속에 행위자가 노출되어 있다는 것이다. 또한 행위자 차원에서 부패의 주된 원인은 전반적으로 개인적인 부의 축적 욕구와 행정문화이나 <표 2>에서 볼 수 있듯이 고위직 공무원과 하위직 공무원간에 다소 차이를 보이고 있다는 점이다. 즉 고위직 공무원의 경우 부패의 주된 원인이 부의 축적 욕구와 행정문화인 반면 하위직 공무원의 경우는 생계유지가 주된 원인이라는 점이다. 따라서 우리나라에 있어 공직자의 부패는 고위직의 경우 재산축적형 부패로, 하위직의 경우는 생계유지형 부패로 구분할 수 있겠다. <표 2> 우리나라 공무원 부패원인 원인 공무원 생계유지 품위유지 조직관행 부의 축적 욕구 행정문화 기타 합계 고위직 공무원 23(2.2) 40(3.8) 191(17.9) 460(43.1) 349(32.7) 5(0.5) 1,068(100) 하위직 공무원 328(30.8) 24(2.3) 228(21.4) 198(18.6) 279(26.2) 8(0.8) 1,065(100) 계 351(16.5) 64(3.0) 419(19.6) 658(30.9) 628(29.4) 13(0.6) 2,133(100) 자료: (이문조 외.1996: 149-150) 한편 우리나라 공무원의 부패는 국가공무원 보다 지방공무원의 부패가 더 심각하고, 고위직 보다는 하위직 공무원의 부패가 더 심각한 것으로 나타났으며, 특히 일선 경찰공무원과 소방공무원 등의 부패가 심각한 것으로 조사되었다. 이러한 현상은 일반국민들이 주로 접촉하는 민원 접점지대에 근무하는 공무원의 부패도가 높다는 것으로 공무원 부패에 대한 일반국민의 체감지수를 높혀 결국 공무원사회 전반에 대한 불신을 증폭시켜 궁극적으로 정부와 국가에 대한 사회적 신뢰 기반을 약화시키는 주된 원인이 되고 있다. 아울러 공무원 부패와 관련한 뇌물의 규모도 증가하고 있는 것으로 나타났다. 최근 감사원이 발표한 자료에 따르면 우리나라의 경우 1970년대에서 1990년대 초반까지의 뇌물 규모는 평균 100만원에서 500만원 사이가 전체의 47.5%에 달했으나 최근들어 뇌물의 평균 규모가 1000만원에서 5000만원사이인 경우가 전체의 34%, 5000만원 이상인 경우가 30%를 차지하고 있는 것으로 조사되었다. 또한 지방자치제의 실시 이후 지방공무원의 부패가 급증하고 있다는 사실에 주목해야 한다. 다시말해 지방자치제의 실시로 중앙정부의 업무가 지방정부에 이양됨에 따라 행정권한도 지방에 이양되었으며, 그 결과 지방공무원의 재량권 확대에 따른 부패가 증가한 것이다. 감사원의 자료에 따르면 1997년 1월부터 1998년 8월까지 적발된 공무원 부패사범 중 중앙정부 공무원이 457건인데 반해 지방정부 공무원은 1480건이나 되는 것으로 밝혀졌고, 뇌물수수액면에서도 중앙공무원이 수수한 뇌물의 평균액은 560만원인데 반해 지방공무원의 경우 평균 뇌물수수액이 670만원인 것으로 조사되었다. 특히 대전의 경우 공무원 부패와 관련해 적발된 건수가 상기 기간 중 39건으로 같은 수준의 여타 광역시 가운데 부산, 대구, 광주에 이어 4위를 차지하였고, 충남의 경우 같은 기간 동안 123건이 적발되었다. 더욱 놀라운 사실은 총 뇌물 액수에 있어 충청남도 공무원의 뇌물액수가 상기기간 중 7억 7천 534만원으로 가장 많다는 점이다. 이와 같이 공무원의 부패가 매년 줄어들지 않고 오히려 증가하고 있는 것은 우리나라의 공무원 부패 방지를 위한 제도적 장치에 문제가 있음을 의미한다. 우선 현행 우리나라 공무원 부패방지를 위한 관련 법체계를 보면 지나치게 복잡하고 다양하게 분산되어 있어 법 적용 및 집행에 어려움이 있다는 것이다. 즉 공무원 부정부패와 관련된 법적 근거를 보면 감사원법, 검찰청법, 공무원법, 지방공무원법, 형법상의 공무원 범죄관련법, 형사소송법, 특정범죄가중처벌법, 공직자윤리법, 공무원복무규정, 공무원징계령, 공무원범죄에 관한 몰수특례법, 공직선거 및 선거부정방지법, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정경제법 등이다. 이와 같이 관련 법규가 다원화 되어 있어 오히려 그 효율성과 효과성이 떨어지고 적실성마저 상실하게 되면서 공무원 부패를 통제하는데 한계를 보이고 있는 것이다.(김영종, 1996:275) 또한 공무원 부패를 감시․감독하고 이를 적발하는 사정기관인 검찰, 감사원 그리고 자체감사기관 등의 기능과 역할이 중복되어 각 기관간 갈등이 야기되고 있으며 특히 문제가 되고 있는 것은 사정기관에 의해 적발된 부패 관련 공무원의 처벌 강도가 지나치게 관대하여 공무원 부패가 악순환되는 원인으로 지적된다. 이에 대표적인 증거는 1970년 이후 뇌물죄로 10년 이상 중형을 선고받은 공무원이 1명도 없을 뿐 아니라 뇌물수수혐의로 구속된 공무원의 대부분이 1심이나 항소심에서 집행유예 혹은 선고유예로 풀려났다는 점이다. 이와 같은 공무원에 대한 관대한 처벌은 공무원의 징계 유형을 정리한 <표 3>에서도 극명하게 나타나고 있는 바, 이에 대해 박영기 교수(1997: 34)는 연도에 상관없이 감봉이나 견책과 같이 경징계가 주류를 이루고 있며, 파면과 해임과 같은 중징계 건수는 10%내외로 적은 비중을 차지하고 있다고 지적하면서, 이는 우리나라가 공무원의 부패에 대한 처벌이 지나치게 가볍다는 점을 단적으로 입증하고 있음을 의미한다고 주장한다. <표 3> 공무원 징계 유형별 건수 유형 연도 합계 파면 해임 정직 감봉 견책 1992 4,092 196(4.8) 266(5.5) 287(7.0) 1.027(25.1) 2,316(56.6) 1993 7,116 309(4.3) 408(5.7) 547(7.7) 1,689(23.7) 4,163(58.5) 1994 6,223 408(6.6) 380(6.1) 537(8.6) 1,612(25.9) 3,286(52.8) 1995 5,585 464(8.3) 311(5.6) 585(10.5) 1,202(21.5) 3,023(54.1) 1996 5,308 228(4.3) 381(7.2) 508(9.6) 1,095(20.6) 3,096(58.3) 자료: 총무처 이외에도 우리나라 공직자 부패방지제도의 문제점으로는 앞서 살펴 본 바와 같이 최고지도층의 부정부패 척결 의지와 그 관련 정책이 일관성있고 강도높게 지속되지 못하였을 뿐 아니라 대부분의 부패방지제도가 사전예방적이기 보다 사후처벌위주이기 때문에 처벌의 강도가 낮은 점을 감안해 볼 때 공무원의 부패는 제도적으로 척결되는데 한계가 있을 수 밖에 없는 것이다. 더구나 뇌물과 떡값, 선물, 보답에 관한 명확한 구분을 어렵게 만드는 사회문화적 관행으로 인해 공무원의 뇌물수수 관행은 사회문화적으로 심지어 용인되고 있는 점이 공무원의 부패를 통제하기 힘들게 만들고 있기도 하다. 2. 우리나라 공직자 부패에 대한 국제적 평가와 국제반부패정책 1977년 미국 정부는 해외부패방지법(FCPA: Foreign Corrupt Practices Act)을 제정하고 외국공무원에 대한 뇌물공여를 불법화하였으며, 최근에 들어서는 각종 국제기구를 통해 국제적 차원에서 부패방지를 위한 원칙을 설정하고 그 구체적인 이행세칙을 마련하기 위한 활발한 활동을 전개하고 있다. 또한 유럽연합은 1998년 12월 “EC 공직자 및 EU 회원국 공직자의 부패방지협약”을 채택하는 한편 “ 부패방지 및 EC 재정이익을 보호하기 위한 협약”과 부패방지 프로그램 등을 구체적으로 마련하여 전세계적으로 적용할 수 있는 부패방지대책을 개발하는데 적극적으로 나서고 있다. 이 외에도 1996년 미주기구(OAS)는 1996년 뇌물행위에 대한 형사상 처벌을 명문화한 “ 반부패 미주국가간 협정”을 체결하였으며, IMF와 IBRD에서는 원조성 자금 제공을 국가경영의 부패도와 연계시키는 방안을 연구하고 있기도 하다. 이와 같이 세계 주요 국가와 국제기구가 주축이 되어 진행되고 있는 국제적 수준의 반부패정책은 OECD 회원국 등 34개국이 1997년에 서명한 “ 국제상거래에 있어서 외국공직자에 대한 뇌물공여방지에 관한 협약(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction: 일명 OECD 부패방지협약)”을 마침내 1999년 2월 15일 발효시킴으로써 본격적인 부패라운드의 개막으로 이어졌다. 이에 우리나라도 1999년 1월 4일 “ 해외뇌물거래방지법”을 특별법으로 제정하면서 국제적인 반부패정책에 동참하였으나, 우리나라 공직자의 부패도에 대한 국제적 평가는 극히 삼각한 수준으로 조사되었다. 매년 각국의 부패도를 조사하여 발표하는 국제투명성협회(TI: Transparency International)의 조사에 따르면 우리나라의 부패도는 매년 악화되고 있는 것으로 나타났다. 즉 <표 4>에서 볼 수 있듯이 우리나라는 국가 청렴도에 있어 1997년에 52개국 중 34위를 차지하였으나, 1998년에는 85개국 중 43위를 차지한 것이다. 이러한 순위와 지수는 아프리카 짐바브웨와 같은 수준의 청렴도를 의미하는 것이며, OECD국가 중에서는 멕시코를 제외하고 가장 부패한 국가에 해당하는 것이다. 특히 국제투명성 협회는 우리나라의 수출 규모가 수입국가의 부패도와 정의 상관관계에 있는 것으로 분석하면서 우리나라가 수출을 하기 위해 뇌물을 지급하는 관행이 특히 강하다고 지적하면서 국제적으로 중점 감시대상국이 되어야 한다는 점을 덧붙였다.(Lambsdorff, 1998) <표 4> 한국의 부패도 지수 및 순위 연 도 지수 순위 비교국가수 1988-1992 3.5 27 - 1995 5.0 27 41 1996 5.0 27 54 1997 4.2 34 52 1998 4.2 43 85 자료: 국제투명성협회(TI: Transparency International) 주) 지수는 0점이 완전히 부패한 상태이며 10점이 완전히 청렴한 상태임. 따라서 지수가 높을수록 해당국의 청렴도가 높고 부패도가 낮음을 의미함. 실제 1998년도 현재 미국, 일본, EU를 제외한 다른 국가로 수출되는 우리나라 제품의 총액은 791억달러로 주요 선진국으로의 수출 총액 532억달러를 상회하고 있는 상태이다. 이는 다시말해 우리나라의 제품이 부패도가 높은 개도국에 대한 수출 비중이 높다는 것을 시사하는 바, 관행적인 비리나 뇌물공여에 익숙한 한국인이 기존의 부패관행을 청산하지 않고서는 더이상 국제사회에서 존립하기 힘들 것이라는 점에 주목해야 한다.(장근호, 1999) 따라서 이제 본격적으로 가동된 부패라운드에 직면한 우리나라의 경우 그 실효성이 미약했던 기존의 반부패정책을 답습하기 보다는 앞서 지적한 우리나라 공직자 반부패제도의 문제점을 해결하면서도 효과성이 높은 종합적인 부패통제제도를 마련하는 것이 시급하다 할 것이다. V. 김대중정부의 반부패정책에 대한 평가와 과제 1. 김대중정부의 반부패정책의 추진과정 김대중 정부가 소위 ‘부패와의 전쟁’을 선언하면서 본격적인 공무원 부패방지정책을 가시적으로 추진하기 시작한 것은 1999년 올해부터라고 볼 수 있다. 정부는 한국경제위기의 원인이 정경유착과 광범위하게 만연되어 있는 뿌리깊은 부패관행에 있다는 점을 일찍이 인식하였으나 이를 직접적으로 척결하기 위한 종합적인 대책을 마련하기 시작한 것은 올해부터 본격화되기 시작한 부패라운드의 출범에 대응하기 위해 1999년 1월초 ”해외뇌물거래방지법“을 제정하면서 출발되었다. 당시 정부는 한국적 고질병의 하나인 공직자 부패를 그대로 방치해서는 아무리 개혁을 추진한다 하더라도 실효성이 없을 것이며, 국제사회에서 조차 주요 부패감시국가로 불신을 받게 된 이상 종합적이고도 체계적인 반부패정책이 필요하다는 인식을 갖게 된 것이다. 이에 정부와 국민회의는 1999년 3월 임시국회에서 부패방지법을 제정할 계획을 세웠으나 특검제 문제, 고위공직자 비리조사처의신설, 뇌물의 범위 등에 있어 여․야간 합의를 보지 못하고 결국 좀더 검토해야 한다는 변명을 하면서 다음 정기국회에서 처리하기로 연기하였다. 이후 1999년 4월 12일 정부는 부패방지종합대책을 발표하고 그동안 여러기관에 분산되어 있던 각종 감사·사정활동체계를 통합하는 한편 적발과 단속위주의 종래의 반부패정책을 적발과 예방을 동시에 추진할 수 있는 정책으로 전환할 것임을 밝혔다. 그러나 5월에 들어 법무부장관의 부인이 관련된 고급옷 뇌물의혹사건이 발생하였고 그 여파로 6월 3일 실시된 고양시장 재선거에서 여당 후보가 패하자 6월 7일 박준영 청와대 대변인은 이례적으로 고위공직자를 포함한 사회지도급 인사의 부정부패를 척결해야 한다는 청와대 입장을 발표하였다. 그러나 이 기간 동안 국무조정실의 부패방지위원회에서는 10개월여에 걸쳐 부패방지대책을 마련하고 있는 중이었고 외부용역을 통해 심도있는 연구결과도 확보해 놓은 상태였다. 이후 정부의 부패방지대책안이 뚜렷한 모습으로 그 윤곽을 드러낸 것은 8. 15 경축사를 통한 대통령의 의지 천명과 그 이틀 후인 8월 17일 정부와 여당이 발표한 부패방지종합대책이다. 정부와 여당은 당시 부패방지종합대책안을 발표하면서 종래의 반부패정책과는 차원이 다른 ‘시스템적’ 접근을 하였다고 밝히고, 반부패특별위원회의 설치와 부패방지법의 제정을 통해 실효성있는 반부패정책을 추진할 것임을 강조하였다. 반부패특별위원회의 법적 지위와 권한에 관한 논란이 계속되는 가운데 9월 17일 윤형섭 전 교육부장관을 위원장으로 하는 15인의 특위위원이 위촉되면서 반부패특별위원회는 발촉되었다. 반부패특별위원회는 발촉과 함께 즉시 활동을 시작하면서 일차적으로 부패방지법을 다시한번 검토하는 작업에 들어갔다. 이와 함께 검찰에서는 9월 17일 전국 특수부장회의를 갖고 반부패특별위원회의 활동에 맞춰 전국 13개 지검 및 5개 재경 지청에 가칭 ‘ 반부패특별수사부’를 설치하기로 결정하고 정치인, 고위공직자, 경제계인사 및 지역토호들을 우선 사정대상으로 하는 강도높은 부패척결활동을 하겠다고 발표하였다. 2. 부패방지종합대책의 주요 내용 이번에 발표된 부패방지종합대책의 내용에서 종래의 반부패정책과 차이를 보이는 점은 첫째, 현정부의 반부패정책의 기조가 적발·처벌위주에서 예방과 적발을 동시에 추진한다는 방향으로 종합화되었다는 점이다. 이를 위해 부패방지종합대책에서는 공직자의 부패를 예방하기 위한 조치로 제도개선, 의식개선, 부패환경 개선이라 목표를 세우고 그 세부 계획안을 마련하였으며, 적발과 처벌을 강화하기 위한 조치로는 적발확률을 높이고, 처벌강도를 강화한다는 목표하에 시민감시활동을 적극 지원한다는 것이다. 둘째, 그동안 부패방지를 위한 관련 기관들의 활동과 기능이 중복되었고, 사정의 범위도 다르기 때문에 야기되었던 부패통제기관간의 마찰을 해결하고, 부패방지를 위한 국가사정체계의 일원화를 통해 보다 실효성있는 반부패정책을 추진한다는 취지하에 반부패특별위원회를 설치한 점이다. 반부패특별위원회는 현재로서는 대통령 자문기구에 불과하나 만약 이번 정기국회에서 부패방지법이 통과되는 경우 법적 기구화 됨은 물론 부패사례의 고발 접수, 수사권유, 의식개혁 및 홍보활동, 부패방지를 위한 제도개선 및 정책개발 등의 역할을 할 것으로 예상되며, 검찰이 설치한 반부패특별수사본부와 유기적인 협력관계를 가짐으로서 명실상부한 반부패정책의 최고기구가 될 것으로 보인다. 특히 반부패특별위원회의 15인 위원 전원이 민간인 출신으로 위촉되었는 바, 이는 그동안 사정기관에만 의존해 온 반부패정책이 한계가 있다는 판단하에 ‘시민과 함께하는 부패척결’이 필요하다는 대통령의 의지가 반영된 것으로 보인다. 셋째, 부패공직자의 처벌 강도를 강화하였다는 점이다. 이미 지적한 바 있지만 그동안 우리나라의 경우 부패공직자에 대한 처벌수준이 지나치게 관대하였던 것이 사실이다. 이를 시정하기 위해 부패방지종합대책에 따르면 부패 연루자의 기소율과 실형율을 크게 높이는 한편 뇌물 및 관련 이익을 광범위하게 몰수하고 부패로 면직된 공직자의 재취업 제한 연한을 15년, 형집행 종료 10년후로 강화하였다. 아울러 현재 뇌물을 준 사람의 경우 받은 사람 보다 처벌 강도가 낮으나 앞으로는 뇌물제공자도 뇌물수수자와 똑같이 처벌하겠다는 것이다. 넷째, 대민 접점지대를 이루면서 공직자의 부패가 끊임없이 양산되어 왔던 건축, 건설, 세무, 경찰, 환경, 식품위생의 6개 부패취약분야를 집중적으로 개혁하여 민생관련 공직자 부패를 척결하겠다는 점이다. 이를 위해 우선 각 분야 공무원의 단속 기준 자체를 명확히 하는 한편 복잡한 행정절차를 간소화하여 공무원과 민원인이 직접 접촉할 수 있는 기회를 최소화한다는 계획하에 각 분야별로 총 70건의 개선과제를 제시하였다. 다섯째, 이번에 발표된 부채방지종합대책에서 가장 눈에 띄는 내용은 요소요소에 시민단체의 역할과 시민참여의 기회가 제도적으로 마련되어 그 어느때 보다 공무원 부패척결을 위한 시민의 감시·고발활동을 적극적으로 지원하고 있다는 점이다. 구체적으로 보면 고발로 인해 정부 수입금이 생겼거나 예산이 절약된 경우 그 액수의 5-15%를 보상해 주는 고발보상금제도와 각 행정부처에 1-3명의 시민들을 감사관으로 임명하는 시민감사관제를 도입하고, 경찰행정시민평가단의 구성, 건축위원회 및 세무서단위에 시민참여, 시민단체와 합동단속 강화 등이 그 주요 내용이다. 특히 1000명 이상(시·군은 500명)의 시민이 감시기관에 감사를 요구할 때는 감사기관이 일정기간내에 의무적으로 감사를 실시해야 하는 시민감사청구제도를 도입하겠다는 점도 주목할만 하다. 이 밖에도 부패공직자의 적발 확률을 높이기 위한 방안의 하나로 그동안 논란이 많았던 내부고발자보호제를 도입하였다는 점 또한 관심을 갖게 하는 대목이라 하겠다. 3. 김대중 정부의 반부패정책의 향후 과제 정부는 부패방지종합대책을 발표하면서 2002년까지 국제투명성협회의 부패지수를 획기적으로 낮추어 현재 43위에 해당하는 순위를 20위권으로 올리겠다는 의지를 천명하였다. 그러나 부패방지종합대책의 추진과 관련해 아직 해결해야 할 과제는 산적해 있다. 우선 대통령이 강력한 의지를 표명하였고, 정부와 여당 역시 약속하고 있는 바이지만 이번 정기국회에서 부패방지법이 과연 통과될 것인가 그리고 통과된다면 어떤 내용을 담고 있는가에 따라 현정부의 반부패정책의 성패는 결정될 것이다. 그러나 1996년에 시민청원의 형식으로 부패방지법안이 제출된 지 4년이 지나도록 국회 법사위조차 통과 못하고 있다는 사실을 상기해 볼 때 또 어떤 이유와 변명을 내세우면서 부패방지법의 제정을 연기할 지도 모르는 일이다. <표 5> 6개 부패취약분야 개선과제 목표 분야 집행기준명확화 행정절차간소화 지도단속투명화 정보공개 시민감시 및 고발강화 기타제도개선 건축 * 인허가 부과조건 투명화 * 불분명한 규정 정비 * 인허가 전담부서 통합 * 단독주택신고 대상확대 * 일괄준공검사제 도입 * 단속실명제 도입 * 민원처리 인터넷 공개 * 업무처리 지침의 매뉴얼화 * 건축위원회 등에 시민단체 참여 건설 * 계약분쟁조정 위원회 신설 * 책임감리공사연 락관 제도개선 * 부당행위자 처벌 강화 * 금풍제공자제재 강화 * 특별감리검수단 운영 * 발주내역 및 예 산공개 * 사업추진 현황 공개 * 설계변경심의 시 민참여 * 고발자 보상제 도입 * 국민감사청구제 도입 * 위원회 의원 선 정을 Pool제도 운영 * 수의계약요건 강화 * 제한경쟁심의 강화 * 특별감찰반 운영 * 신성서약제 실시 세무 * 신용카드세액공 제확대 * 불명확한 세법규 정 확대 * 통관업무 표준화 * 수입요건대상법 령 정비 * 우편-CD0인터넷 신고 확대 * 서류없는 통관시 스템 * 부패행위자 취업 제한 * 과도한 세금부과 에 대한 책임강화 * 과세정보 인프라 구축 * 세무서단위 심의 회에 시민참여 의무화 * 탈세고발보상 강화 * 세무서조직 기능 별 개편 * 세무조사인력확 충 * 단계적 표준소득 률제 폐지 * 단계적으로 과세 특례 및 간이과 제 폐지 경찰 * 물피교통사고 형 사면책범위 확대 * 적발위주 단속 개선 * 무인단속장비 확 대 * 풍속업소 임의 단속 제한 * 교통사고 현장조 사결과 당사자에 게 공개 * 경찰행정시민평 가단 운영 * 경찰유관단체 폐 지 * 교통법규 위반 시민고발 및 사 고신고 보상강화 * 파츨소 단계적 감축 * 전보기준 명확화 * 심사승진지침개 정 * 외근 3교대 근무 * 활동비 등의 현 실화 * 근속승진제 확대 환경 * 하수종말처리 사 업장 배출허용기 준 현실화 * 폐수배출시설변 경절차 간소화 * 객관적 기준에 의한 단속대상 강화 * 환경단속실명제 * 점검결과 및 행 정처분 사항 인 터넷 공개 * 시민단체와 합동 단속 * 환경영향평가 등 주민참여 * 환경오염고발 보 상강화 * 환경홈닥터 운영 식품 위생 * 식품품질기준을 안전기준으로 통합 * 일반 휴게음식점 영업 신고제로 전환 * 일반음식점 대중 공연 허용 * 업소단속-점검실 명제 * 단란주점에 대한 경찰 단속 원칙 적 금지 * 허가-단속 및 행 정처분결과 인터 넷 공개 * 시민단체와 합동 단속 * 1399 주민신고보 상제 활성화 * 단란주점의 업종 전환 유도 계 7건 11건 15건 7건 14건 16건 특히 우려되는 점은 부패방지법이 통과되고 부패방지종합대책이 계획대로 추진된다고 하더라도 정치인의 부패를 과연 척결할 수 있을 것인가 라는 점이다. 현재까지 반부패특별위원회와 검찰이 정치인의 부패를 철저히 적발하여 처벌하겠다고 밝히고 있으나 역대 정부의 부패 사정기관이 정치적 영향으로부터 독립하지 못하였을 뿐 아니라 심지어 그 스스로 부패하였다는 점을 고려해 볼 때 부패사정기관의 정치적 독립이 여전히 의문시 된다. 둘째, 현정부의 반부패정책을 추진하는 데 있어 최고의 사정기관의 역할을 하는 기구는 반부패특별위원회가 될 것으로 보인다. 그러나 수사권이 없는 반부패특별위원회가 과연 일원화된 부패사정체계의 최상위기관의 역할을 할 수 있을 것인가, 그리고 동 위원회의 위원 전원이 민간인으로 위촉되었기 때문에 검찰이나 감사원 등과 효과적인 협조관계를 유지할 수 있을 것인가 역시 문제로 남는다. 셋째, 부패방지종합대책의 내용 가운데 부패의 사전예방을 위해 제시된 개선안과 조치들을 보면 대부분 지금까지 역대 정부들에 의해 이미 추진되어 왔던 내용들로서 그 효과성이 미약하다는 것이 드러난 것들이다. 결국 이번에 발표된 내용 역시 과거 답습적인 성격에서 벗나고 있지 못하며 그 내용 역시 매우 피상적이라는 점에 주목하여 앞으로 정부는 보다 실효성있는 세부계획을 세워야 할 것으로 판단된다. 넷째, 부패방지종합대책을 통한 공무원의 부패척결은 바람직하나 이로인해 자칫 공직사회 전반이 침체되거나 공무원의 사기가 저하되어서는 안된다는 점을 유념해야 할 것이다. 즉 내부고발자보호제도를 도입하게 되는 경우 공무원 조직내에 상호불신풍조가 만연될 소지가 있고, 고발보상금제도가 도입되면 일부 부패공무원만이 아니라 공직사회 전체가 마치 범죄자집단처럼 감시-관찰대상집단이 될 우려가 있어 공무원의 복지부동을 더욱 조장하는 동시에 공무원에 대한 전반적인 사회적 평가가 하락하게 되어 유능한 인재가 공직을 회피하거나 이직하는 현상으로 나타날 가능성이 높다. 마지막으로 지방자치제의 실시 이후 지방공무원의 부패가 급격히 증가하고 있고 그 규모도 점점 늘어나고 있다는 점을 감안해 볼 때 현정부의 반부패정책 내에 지방부패근절을 위한 특별대책이 수립되어야 하나 지금까지 발표된 정부의 대책 내용에는 이와 관련한 부분이 간과되고 있다는 점이다. 앞으로 지방정부에 대한 중앙정부의 업무 이양은 지속적으로 확대될 것이며, 그로 인한 지방공무원의 재량권 역시 확대될 것으로 쉽게 예상된다. 그러나 중앙과 달리 지방은 지방토호를 포함한 사회적 관계망이 근거리일 뿐 아니라 역할분화의 수준이 중앙에 비해 낮은 상태에 있기 때문에 부패 발생 가능성이 특히 높다. 따라서 지방수준의 부패를 집중적으로 통제할 수 있는 특별한 장치가 절실히 요구된다. VI. 결 론 1999년 2월 27일 서울에서 개최된 국제회의에서 대니얼 카우프먼 세계은행 수석 고문은 부패가 심각한 국가들의 공통점은 규제가 너무 엄격해 관료의 권한이 막강하거나 사법제도가 제대로 작동하지 않는다는 것이며, 부패가 적은 국가들의 공통점으로는 시민의 자유가 많다는 점을 주장하면서, 부패는 윤리문제나 법규문제가 아니라 정책 또는 경영의 문제라는 점을 강조하였다. 이와 같은 카우프먼의 지적은 반부패정책의 기본 틀을 세우려는 우리에게 시사하는 바가 크다. 즉 공무원의 부패를 한국적 전통과 관습, 문화와 가치체계에서 원인을 자꾸 찾으려 하거나, 부패방지와 관련된 법규상의 하자에서 원인을 찾기 보다는 부패방지를 위해 수립된 정책을 어느정도로 일관성있고 지속적이면서도 공평하게 집행하는가가 가장 중요한 점이라는 사실에 우리 정부가 주목해야 할 것이다. 또한 정부는 공무원 스스로가 생각하는 부패원인과 일반국민이 공무원의 부패를 보는 시각에는 <표 6>에서 보는 바와 같이 큰 차이가 있다는 점 또한 명심해야 한다. <표 6> 부정부패 원인에 대한 인식 (단위: %) 원 인 구 분 저임금 금전욕 상납관행 온정주의 무응답 일반국민 11.2 44.4 38.0 6.4 0 공무원 54.8 12.4 17.2 15.6 0 자료: (문정인, 모종린. 1999: 30) 최근 정부는 공무원의 부패 원인이 낮은 봉급에 있다고 보고 내년도에 공무원의 봉급을 대폭 인상하기로 하였다. 물론 공무원의 봉급 수준이 일반 기업체와 비교해 터무니 없이 낮다는 사실은 누구나 인정하는 바이며, 인상이 불가피하다는 점 역시 사회적으로 인정되는 부분이다. 그러나 공무원의 부패를 방지하기 위한 수단의 하나로 공무원의 봉급을 인상한다는 것은 문제가 있다고 본다. 일반 시민의 목소리를 대신해 이글을 마치려 한다. “ 공무원이 봉급이 낮아서 부정부패를 한다면 아무런 신분보장도 없이 영세중소기업에 다니는 남편을 둔 우리네 서민들은 대부분 부패한 남편을 두었을 것이다. ...부정부패의 맛을 본 공무원이 몇 %의 봉급 인상으로 깨끗이 손을 씻을 것이라고는 아무도 믿지 않는다. ” < 참 고 문 헌 > 김영종. 1996. “세계 주요국의 부패방지제도: 비교론적 접근”. 유종해 외 공저. 21세기 한국행정론. 서울: 나남 김해동. 1992. “부패의 작용”. 서울대학교 행정대학원. 행정논총. 제 30권 2호 김해동. 윤태범. 1994. 관료부패와 통제. 서울: 집문당 문정인. 모종린. 1999. 한국의 부정부패. 서울: 오름 박영기. 1997. “행정부패의 특성과 방지방안에 관한 연구”. 한남대학교 개교 41주년기념 학술회의 발표논문 박영호. 1999. 한국의 부패통제에 관한 연구. 서울대학교 행정대학원 행정학 박사학위논문 엄구호. 1999. “동아시아의 부패구조와 경제적 자유”. 연세대학교 경영연구소, 연세경영연구, Vol. 35, No. 2 오석홍. 1994. “한국정부의 반부패운동”. 노종현 외 공저. 행정개혁론. 서울: 나남 오석홍. 1996. 한국의 행정. 서울: 경세원 이동규. 1999. 공무원의 의식과 부패와의 관계에 관한 연구. 한국외국어대학교 대학원, 행정학 석사학위 논문 이문조 외. 1996. 부패의 현상과 진단. 아산사회복지재단. 장근호. 1999. 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A. & Lasswell, H. D. 1970. The Definition of Corruption. in Heidenheimer. Arnold J. ed. 1970. Political Corruption. New Jersey:Transaction Books ■ 토론발표 / 한연동 대전광역시 감사실장 대전시의 근절대책을 중심으로… ■ 토론발표 / 허광희 건양대 토목공학과 교수 건설비리 유형과 대책을 중심으로… ■ 토론발표 / 박병룡 대전건설노동조합 위원장 건설현장의 문제점과 대책을 중심으로… ■ 토론발표 / 이현주 변호사 시민의 입장에서 근절대책을 중심으로… ■ 첨부자료 <근본적인 건설비리 대책을 마련하기 위해 지난 8월 20일 대전시에 제출한 청원서> 청 원 서 1. 청원의 요지 건설본부장 구속사건으로 드러난 ‘건설있는 곳에 비리있다’는 불명예스런 현실을 개선하기위하여 아래와 같은 제도 및 정책을 도입해 주실 것을 청원합니다. - 아 래 - ① 업체선정의 객관적인 기준과 절차를 확립하기 위하여 심의위원을 대폭확대 선임하여 임의성을 증가시키거나 아니면 사전심사(PQ)제도를 도입 공무원의 제량권보다는 명확한 기준과 절차를 통해 건설비리를 근절하도록 한다. ② 공공건설 발주자의 불합리한 계약변경 요건을 전면 제거하고 발주자에 대한 대항권을 제도적으로 보장하는 ‘클레임’제도를 도입해 시공자와 감리자 그리고 발주자간의 유착에 의한 건설비리를 미연에 방지한다. ③ 모든건설 행위와 관련한 정보를 공개하고, 감리 및 준공검사에 시민참여를 제도적으로 보장하는 ‘시민검사관제도’와 ‘주민검사 청구제도’를 도입한다. ④ 수의계약 제도의 투명한 운용과 하도급자 선정절차를 개선하여 정치인의 연결고리를 차단한다. ⑤ 불법행위자에 대한 법적제제를 강화하고 부실공사나 부패관련자에 대해서는 구상권을 행사한다. 2. 청원내용 건설부패는 기업의 생존을 위해 어쩔 수 없다는 인식이 우리사회에 만연되어있는 상황에서 건설비리 근절은 요원했던 것이 현실이었다. 설계단계에서부터 수주를 위해서라면 모든 “연줄”을 동원하였던 것이 일반화 되어있고, 접대비와 판공비가 건설업체 영업부서 비용의 2/3을 차지하고 있다는 사실이 건설분야 부패의 실상을 잘 보여주고 있는 것이다. 더큰 문제는 이러한 관행이 이미 건설업체에 고착되어 있으며, 그것이 잘못된 것이라고 인식하지 않는 사회인식이 더 큰 문제이다. 따라서 공직사회의 부패방지차원에서의 건설비리와 관련한 각종비리 근절을 위한 “건설비리 근절을 위한 종합대책”을 반드시 만들어야 한다. 건설비리의 유형과 대책을 살펴보면 다음 몇가지로 요약 정리해 볼 수 있다. ①. 건설관련 각종 심의위원회 운용의 체계적인 개선 도시계획과 같이 공공의 이익과 직결되는 분야나 공정한 경쟁이 요구되는 분야의 경우 크고 작은 각종 심의회의 운영에 있어 공무원의 공정한 제량권이 행사 보다는, 심의회의 구성목적과는 다르게 객관성과 공정성을 잃는 부정적인 경우가 나타나고 있다. 실례로 공무원이 심사과정에 영향력을 행사하여 특정업체를 지지하거나 심의회 평가관련 정보를 민간업체에게 유출하는 형태로 나타나고 있으며, 민간업체들의 경우 심의위원을 매수하여 부당하게 수주를 하거나 부실한 용역 성과품을 적정하게 평가받도록 하는 형태로 나타나고 있다. 이러한 문제들은 결과적으로 부실공사에 따른 일반시민들만 피해를 본다는 점에서 아래와 같은 내용의 근절대책이 강구되어야 한다. [대책] 심의과정에서의 문제점을 해결하기위해 현행의 심의위원수 보다 2～3배수로 대폭선임하여 운영의 임의성을 확대하거나 아니면 사전심사(PQ) 제도를 도입 명확한 기준과 절차를 마련하여 공무원의 객관적인 재량권을 유도한다. 각종 심의제도 운용과정에서 발생하는 비리를 개선하기 위해서는 우선 공무원과 건설업체가 심의위원들에게 로비를 못하도록, 현행보다 심의위원의 수를 2～3배수로 크게 늘려서 선정하여 심의당일에 그중에서 실제 평가위원을 선정하도록 한다. 이렇게 함으로해서 공무원과 건설업체의 심사위원에 대한 매수 등을 방지하여 공정한 심사가 이루어 질 수 있다. 심의위원 선정의 확대가 행정비용이 많이들고 현실상 어렵다면, 사전심사(PQ) 제도로 대처하여 공무원의 재량권에 대한 명확한 기준과 절차를 만들어 객관적인 심사가 이루어지도록 한다. ② 대등한 거래관계 확립 모든 건설관련 공사는 발주자와 도급자간에 계약을 근거로 이루어지게 되는데, 특히 우리나라와 같이 공공발주자와 건설업체와의 관계는 대등한 관계라기 보다는 공공발주자가 우위로 형성되어있다. 이런불평등 관계는 부당한 요구와 간섭을 불러일으켜 각종 건설비리가 발생하는 원인이 되기도 한다. 이런 결과는 사회 각분야로 파급되어 부패를 증폭․확대시키는 요인으로 작용하고 있어 근절을 위한 대책이 강구되어야 한다. [대책] 불합리한 계약변경 요인을 제거하고, 발주자에 대한 대항권을 확충하는 방안으로 “클레임” 제도를 도입해야 한다. 먼저 단기적으로 일종의 계약변경 사항인 설계변경제도의 운용과정에 발생하는 불합리한 요인을 제거(설계서․시방서 등의 불확정 조항을 보다 명확하게 하고 건설주체들의 책임소재를 분명하게 함)하고, 중장기적으로는 불평등한 계약조항을 찾아내어 삭제하는 한편, 시행자의 발주자에 대한 대항권을 확충하는 방안으로 “클레임”제도를 도입해 시공 및 감리자와 발주자간의 유착에 의한 건설비리를 방지하도록 한다. ③ 정보공개 및 시민감시 기능 강화 건설부패를 효과적으로 제거하기 위해서는 공정한 경쟁을 통하여 적격한 업체가 건설공사 등을 시행하도록 하고 공공발주자와 민간시행자간의 대등한 관계를 확립시켜주어야 할 필요가 있다. 더불어 시민들 모두가 부패를 감시하고 부패에 적극적으로 대처할 수 있는 체계를 만들어야 한다. 따라서 건설부패를 척결하려는 사회적인 합의를 도출하고 보다 실질적인 건설부패 방지를 위한 건설활동에 대한 모든 정보의 공개와 국민들도 필요하다면 건설관련 정보를 요구할 수 있는 시스템을 형성해야 한다. [대책] 모든건설 행위와 관련한 정보를 공개하고, 감리 및 준공검사에 이르기까지 시민참여를 활성화하기 위하여 ‘시민검사관제도’와 ‘주민검사 청구제도’를 시급히 도입운영한다. 현재 행정내부사안이라는 이유로 비공개되고 있는 사업자 선정과정은 쉽게 건설부패로 연결되기 때문에 모든 행정기관에서 발주한 사업추진 과정을 모두 공개하도록 한다. 이를 위하여 먼저 건설사업추진의 전과정을 데이터베이스화하고 이를 ‘행정정보공개 제도’ 등을 통하여 시민 누구나 접근하여 비리를 감시할 수 있도록 한다. 또한 설계변경 사항이 빈번하거나 사업비가 크게 증액된 사업에 대해서는 공사집행과정과 감리절차 전체를 공개하고, 대형사업이 종료될 경우에도 공사집행과정 및 감리과정 등을 반드시 공개하도록 하는 것이다. 특히 감리자 또는 감독자의 자의적인 판단에 의거하여 감리 또는 준공검사가 이루지기 때문에 시공자는 감독공무원에게 로비를 하고, 공사감독관의 경우 소수의 공무원이 지정되어 장기간 시공자와 대면접촉을 하기 때문에 유착관계가 발생하고 그 결과 감독관의 묵인하에 부실공사가 이루어지기 때문에 감리에서 준공검사에 이르기까지 시민의 참여를 확대한다. 시민참여 방법으로는 ‘시민검사관제도’와 ‘주민검사 청구제도’를 도입 운영한다. 한편, 일정규모 이상의 사업에 대해서는 사업이 종료되면 사업목적이 타당한지, 사업내용이 적정한지, 당초 설계가 적정한지, 제대로 공사가 이루어졌는지, 등에 대한 성과분석을 의무적으로 하도록 하고, 문제 발생시 관련자 문책은 물론, 부실시공업체에 대해서는 수의계약배제, 입찰참가 제한 등의 강력한 법적 제재를 하도록 한다. ④ 수의계약 제도의 투명한 운용과 정치인 개입 차단 건설부패는 공무원과 건설업체간의 유착에 의한 비리보다는 사실 건설과정에 지방의원이나 정치인이 개입하여 발생하는 경우도 많은 것으로 밝혀지고 있다. 따라서 건설부패를 척결하기 위해서는 정치인과 민간업체, 정치인과 하도급자간의 연결고리를 단절할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. [대책] 수의계약 제도의 투명한 운용과 하도급자 선정절차를 개선하여 정치인의 연결고리를 차단한다. 수의계약으로 추진할 건설공사 예산을 공개하며 공사종류별로 가격을 제시하도록 하고 적정한 가격을 제시한 업체를 선정하여 업체간의 경쟁을 유도하여 수의계약에 정치인들의 연결고리를 차단하도록 한다. 특히 하도급의 경우 민간대 민간과의 관계에서 정치인이 개입할 가능성이 많기 때문에 하도급과정에서 정치인의 개입과 영향력 행사를 방지하기 위해서는 원도급자와 하도급자간의 자금흐름을 투명하게 하고, 명확한 기준과 절차에 따라 선정하도록 권고하여 하도급 과정에서의 정치인 개입을 최소화 할 필요가 있다. ⑤ 부패관련자에 대한 처벌 강화 건설부패의 근절을 위해서는 건설부패 관련자의 처벌을 확대하여야 함에도 불구하고 현재 부패가 발생할 경우 원인제공자에 대해 벌금 등이 부과되는데 그치고 공사는 계속할 수 있도록 되어있어 처벌조항의 실효성이 반감하고 있는 실정이며, 현행의 부패에 관련된 공무원에 대한 처벌은 형법상 뇌물수수 및 배임 등이 처벌을 받지 않은 이상 인사조치에 그치고 있어 부패방지의 실효성이 적은 것으로 나타나고 있다. 따라서 부패관련자에게 부패로 인하여 발생하는 손실에 대하여는 보상 등의 책임을 부과하고 한편 부패 원인 제공자가 업체인 경우 시장참여를 제한해야 한다. [대책] 불법행위자에 대한 법적제제를 강화하고 부실공사나 부패관련자에 대해서는 구상권을 행사한다. 부패관련 처벌조항에는 부패원인제공자의 경우 계약을 해지할 수 있도록 하고, 건설부패로 인하여 시민재산에 손실을 초래하였을 경우 부패관련자에게 손해를 보상하도록 한다. 필요에 따라 부패의 상대가 되는 개인이나 민간법인에게도 구상권을 행사할 수 있도록 한다. ■ 종합토론 공동의장 민명수, 박용래, 양현수, 정지강 (301-730) 대전시 중구 문화동 1-13 기독교봉사회관 805호 전화 253-8176 E-mail webmaster@cham.or.kr 나우누리IDndakkgc, 시민의 전화 254-6976, 작은권리상담 256-0092(공공권리) 복지포럼 253-6976, 팩스 252-6976 인터넷홈페이지 / http:\\\\www.cham.or.kr