우리단체 성명논평

대전광역시 올바른 예산편성을 위한 시민 토론회 자료 - 행정분야를 중심으로 -                                                         곽현근 (대전대 행정학과)   많은 기대와 설렘 속에서 새 천년을 열었던 한 해가 벌써 마무리단계에 다다르면서 지난 시간에 대한 반성과 새로이 다가오는 시간에 대한 설계가 중요한 시점이 되었다.  새 천년을 「위대한 대전비전 2020」이라는 웅대한 계획과 함께 시작한 대전광역시도 그러한 비전에 한 걸음 더 다가가기 위한 내년도 포부를 2001년 주요업무 및 재정계획을 통하여 제시하고 있다.  특히 올해의 예산설계의 작업은 ‘잘사는 대전,’ ‘쾌적한 대전,’ 그리고 ‘활기찬 대전’을 만들기 위한 초석을 쌓는다는 의미에서 더욱 중요하다 할 수 있을 것이다.   일반적으로 예산이란 정치적인 측면과 분석적인 측면 모두를 포함하고 있다.  아마도 예산을 짜면서 표를 의식하지 않는 자치단체장이란 없을 것이다.  더불어 예산은 어느 정도 관료들의 분석적 작업도 곁들여진다고 보아야 할 것이다.  이처럼 예산에는 여러 가지 변수가 혼합적으로 반영되면서 실제 짜여진 예산이나 사업계획을 바라보면서 그러한 작업에 참여하지 않은 사람이 손쉽게 그 정당성이나 가부를 결정하기는 어려운 것으로 판단된다.  이러한 측면에서 2001년 대전광역시가 제시한 업무 및 재정계획에도 많은 정치적 또는 분석적 논리가 반영되었으리라 보인다.  따라서 그러한 논리를 일일이 검토해 보지 않고 일부 정부자료를 근거로 대전광역시의 내년도 예산에 관해 평가하는 것은 자칫 성급한 판단이나 결론에 도달할 수 있는 위험부담이 있는 것도 사실이다.   그러나 이러한 위험부담을 충분히 인식하면서도 예산에 대한 관심과 건전한 비판이 시민에 의한 행정통제의 가장 효과적인 수단이 될 수 있다는 인식아래 2001년 대전광역시의 업무 및 재정계획과 관련하여 여기에서 몇 가지 의문점이나 문제점을 제시해보고자 한다.  이를 위해 다음에서는 기획관리실, 자치행정국, 공보관실, 감사관실, 총무과, 공무원교육원 등의 주행정부서의 내년도 업무 및 재정계획 중 「위대한 대전비전 2020」의 7대 역점시책 중의 하나인 ‘시민과 함께하는 열린 자치도시’와 관련된 내용에 우선적인 초점을 두고 접근하고자 한다.  더불어 평가의 측면을 대전광역시 행정부서 전반에 걸친 업무 및 재정계획에 초점을 둔 거시적인 평가와 각 부서의 보다 구체적인 업무 또는 사업에 초점을 둔 미시적인 평가로 나누어 접근하고자 한다. 1. 2001년 대전광역시 주요업무 및 재정계획에 대한 거시적 평가 1) 예산의 방향 및 우선순위의 결여   우선 2001년도 전반적인 대전광역시의 업무 및 재정계획과 관련하여 이것이 다른 해와 어떤 차별성을 가지며 우선순위가 어디에 놓여 있는지 묻고 싶다.  2001년 대전광역시 업무 및 재정계획을 살펴보면 각 부서가 중점을 두는 주요업무계획을 제시하고 있지만 이러한 개별적인 업무계획들을 한 해를 대표할 수 있는 하나의 굵은 줄거리로 묶어줄 수 있는 주된 개념이나 이론이 결여되어 있는 것으로 보인다.     물론 사업 및 재정계획이 최종적으로 「대전비전 2020 중기실천계획」에서 제시하고 있는 7가지 분야로 묶여져 제시되어 있기는 하다.  그러나 「위대한 대전비전 2020」과 「대전비전 2020 중기실천계획」에 대한 많은 토론과정에서 지적되었듯이 주어진 7개의 기본방향의 내용이 상당부분 선언적이고 포괄적인 용어들을 백화점식으로 나열하는 형식으로 이루어짐으로써 세부적인 사업을 위한 정책방향이나 지침의 역할을 충분히 했다고는 판단되지 않는다.  오히려 각각의 행정부서의 사업계획들을 7개의 기본방향에 끼어 맞추지 않았나 하는 인상을 주고 있다.   한 예로 2001년도 재원배분계획을 보면 ‘재래시장 특화육성(3억5천만원),’ ‘재래시장 현대화(1억5천만원),’ ‘기존 도심 상업기능 활성화(150억원),’ ‘재래시장 현대화․활성화(2억원)’ 등의 비슷한 사업명 들이 ‘활력있고 경쟁력 있는 경제과학도시’와 ‘미래지향의 비전있는 선진도시’ 등의 기본 방향에 분리되어 제시되고 있다.  이런 식의 접근을 통해서는 대전광역시가 추진하고 있는 어떤 사업도 편의에 따라 임의적으로 7개의 기본방향에 포함될 수 있을 것으로 보인다.  결국 각각의 기본방향이 지나치게 넓은 外延을 갖게 되면서 그것을 달성하기 위한 수단에 있어서도 큰 구속력을 가지지 못한 것으로 생각된다.  결과적으로 각 부서의 2001년의 사업이나 재정계획이 우선순위를 갖지 못했을 뿐만 아니라 기존의 사업과 거의 같거나 약간 변형된 형태를 나열하는 식의 과거의 예산내용에서 크게 벗어나지 못한 것으로 판단된다. 2) 구체적인 사업목표 및 사업내용분석의 부재   예산은 그것을 수립하는 과정을 통해서 주어진 정책 또는 조직의 목표를 달성하기 위한 효과적인 수단을 강구하고 낭비를 줄이며 생산성의 제고를 꾀하는 관리적 기능 또한 중요하다. 그러나 각 행정부서에서 제시된 2001년 사업 및 재정계획은 많은 부분이 구체적인 사업목표가 제시되어 있지 않고 조직의 목적에나 있을 법한 추상적인 사업계획명 속에서 수단에 대한 분석자료 없이 여러 가지 사업을 나열하는 형식으로 이루어지고 있다.  한편 대전광역시의 재정운용 기본계획에 따르면 주요 사업을 “「사업목적별」로 편성, 성과를 철저히 평가관리하고 익년도 예산편성에 반영” 한다고 언급하고 있는데 적어도 각 부서별 2001년 사업 및 재정계획의 내용에 기초한다면 어떻게 이러한 평가가 이루어질 지 몹시 궁금하지 않을 수 없다.     이에 덧붙여 한가지 생각해 볼 것은 과거 행정부서가 수행한 사업성과에 대한 충분한 평가가 이루어지지 않고 있다는 것이다.  많은 경우 성과로 제시되고 있는 것이 각 부처의 활동과 관련하여 투입된 예산의 양이나 서비스를 받은 대상의 수 등에 그치고 실제 그것이 서비스대상이나 목표로 삼았던 상황에 어떤 영향을 미쳤는지에 대한 분석은 제대로 이루어지지 못하고 있다.  결과적으로 과연 어떤 사업이 효과가 있었는지 또는 더 효율적인 대안이 있을 수 있는지에 대한 반성의 여지는 그만큼 줄어들게 된다.  이와 관련하여 서비스대상에 대한 수시 설문이나 상황지표를 개발하는 등의 노력을 통하여 기존의 사업의 성과를 보다 객관적으로 제시하는 것이 중요하다고 생각된다.  더불어 차기 사업계획의 수립단계에서도 그러한 자료를 사용함으로써 좀 더 사업계획의 합리성과 객관성을 확보해야 할 것이다. 2. 2001년 대전광역시 주요 업무 및 재정계획에 대한 미시적 평가 1) 행정정보화, 행정업무 재설계, 행정조직 감축의 연계성의 결여   2001년도 행정부서와 관련한 사업 및 재정계획과 관련하여 조금 구체적인 사업내용에 초점을 두어 의문점 및 문제점을 지적해보도록 하겠다.  우선 대전광역시의 행정조직감축과 행정업무의 재설계(BPR), 그리고 행정정보화의 연계성에 관한 의문점이다.  이상적인 행정정보화의 구현은 단순한 행정업무에 대한 정보기술의 도입차원이 아닌 정무의 업무절차, 기능 및 조직에 대한 근본적인 재구성과 병행되어야 한다는 차원에서 기존의 조직구조, 업무절차, 그리고 조직구성원의 가치관 등에 대한 분석과 평가, 그리고 이해가 선행될 필요가 있다.  그러나 제시된 기획관리실의 자료에 따르면 「전자시정 2020비전」의 1단계 사업을 별개의 사업으로 2001년에 마무리하고 있는 반면, 행정업무 재설계 사업과 관련해서는 용역을 2000년까지 마무리하고 2001년부터 세부시행을 마련하고 2002년부터 시행한다는 계획을 가지고 있다.     한편 보다 효율적인 조직개편을 위해서는 정부의 조직과 기능을 재조직(restructuring)하기에 앞서 기존 조직의 업무처리방식을 개선하는 작업이 선행되어야 함에도 불구하고 이러한 작업이 뒤로 미루어짐으로써 두 영역의 작업이 연계성을 가지지 못하고 독립적으로 이루어진 인상을 주고 있다.  결국 정보시스템이나 네트워크의 구축, 업무재설계, 그리고 조직개편이 별개의 영역으로 다루어짐으로써 많은 낭비를 초래해 왔다고 보여진다.  앞으로 대전광역시는 이러한 세 영역의 통합적인 접근에 좀 더 관심을 가지고 강력한 실천의지를 보여주어야 할 것이다.  특히 2000년 행정업무의 재설계를 위한 용역비가 1억5천만원이나 되는 것을 감안할 때 올해부터 시작되는 용역의 결과에 대한 실천여부와 효과에 주목할 필요가 있을 것이다. 2) 자체적인 정보시스템개발에 대한 유의사항   행정정보화와 관련하여 또 한가지 고려해야 할 것은 각종 시스템을 자체 개발하려는 노력의 위험성이다.  대전광역시가 2000년부터 2001년 사이 각종 시스템개발을 위해 책정해 놓은 예산은 상당한 액수에 이르는 것으로 보인다.  그러나 시스템개발의 노력은 중앙정부뿐만 아니라 다른 지방자치단체들도 끊임없이 기울이고 있는 바 많은 지방자치단체들이 자체 개발한 시스템이 중앙정부의 정보화사업과 연계되지 못함으로써 무용지물이 된 사례를 많이 찾아볼 수 있다.  이러한 맥락에서 대전광역시도 기술집적화와 비용절감의 효과를 거둘 수 있도록 다른 지방자치단체와의 공동투자, 공동개발, 공동이용을 모색하고 중앙정부와의 긴밀한 협력속에 시스템개발에 조심스럽게 접근할 필요성이 있다고 보여진다.   이와 더불어 시스템개발에 있어 중요하게 고려해야 할 점은 일선 공무원들(street-level bureaucrats)의 의견을 충분히 수렴할 필요가 있다는 것이다.  많은 시스템들이 전산전문가들에 의해 개발되면서 일선공무원들의 실질적인 업무의 내용이나 필요성을 충분히 고려하지 못한 시스템이 개발되고 있다는 지적이 자주 대두된다.  예를 들어 최근 정부에서 개발하여 구청에서 사용하고 있는 아동복지 관련 프로그램이 부모에게 버려져 호적을 가지지 못한 아이들에 대한 전산처리가 어렵게 되어있다는 이야기를 들은 적이 있다.  정작 아동복지의 일차적인 대상이 되어야 할 이런 아동들의 조건을 충분히 반영하지 못한 프로그램의 개발은 정보의 혼선과 불필요한 업무의 가중을 가져올 뿐이라고 생각한다. 3) 행정업무의 재설계 및 신경영행정추진사업의 분리된 접근   대전광역시가 ‘신경영행정추진’과 관련하여 제시하고 있는 경영행정 기반구축, 일하는 방식의 개편, 고객지향성의 제고, 경영행정의 강화 등의 개념은 ‘행정업무의 재설계’와 많은 내용이 중복될 수 있는 것으로 판단된다.  그런데도 불구하고 1억5천만원을 들인 행정업무 재설계의 용역의 결과에 대한 세부시행계획이 마련되기도 전에 2001년도에 1억원의 돈이 신경영행정의 추진이라는 명목으로 책정된 것은 설명을 요하는 부분이다.  즉 신경영행정추진의 독자적인 사업계획에 따라 1억원의 돈이 2001년도에 투자되고 다시 업무 재설계의 세부시행계획의 마련됨에 따라 업무를 재구성하게 되는 경우 자원낭비를 가져올 가능성이 높다고 판단되며, 따라서 두 사업의 적절한 연계작업이 필요한 것으로 생각된다. 4) 공보관실 예산내용의 구체성 결여   주어진 자료에 따르면 공보관실의 2001년의 예산이 전년보다 무려 2억8천6백만원이 증가한 5억9천7백만원으로서 2000년 예산의 거의 배에 달하는 액수가 책정된 것을 볼 수 있다.  이 중 ‘주요시정 기획․특집 보도 및 홍보’라는 사업명 속에 1억원의 증가를 요구하고 있다.  물론 비고란에 ‘월드컵 등 주요시정 특집보도 및 홍보’라는 언급을 통해 2002년 월드컵을 위해 좀 더 집중적인 홍보가 필요한 시점이라는 것을 시사하고 있기는 하지만 그 내용에 대한 구체적인 분석이나 자료가 전혀 제시되어 있지 않다.  2001년도의 공보관실의 재정계획을 보면 각종 기존의 사업에 대한 예산이 증가하고 있을 뿐만 아니라 2001년도에 새롭게 제시되고 있는 사업들로서 ‘인터넷 전자신문을 통한 홍보(천2백만원),’ ‘시정다큐멘터리 영상물제작(천2백만원),’ ‘주부모니터 및 시보명예기자(3백만원),’ ‘대전발전 사진전 개최(3천만원)’ 등이 포함되어 있다.  이러한 맥락에서 이들과 ‘주요시정 기획․특집 보도 및 홍보’에서 다루고자 하는 내용에는 어떤 차별성이 있는가에 대해서도 충분한 설명과 자료제시가 있어야 할 것이다. 5) 민원행정서비스 개선방안에 대한 재고   민원행정서비스는 국민들이 가장 실감나게 공공서비스의 질을 판단하는 기준이 될 뿐 아니라, 정부에서 자신의 대민이미지를 개선하고 홍보할 수 있는 중요한 공공서비스행정의 목록으로 자리잡고 있다.  특히 대부분의 선출직 정치가들은 재선을 위해서는 국민들의 애로사항을 해결해 주는 민원행정의 확대와 효율적인 집행, 그리고 개혁이 무엇보다 중요하기 때문에 자신에 대한 정치적 지지확대를 위해 민원행정을 중요시하지 않을 수 없다.  이러한 맥락에서 우리 나라에서도 지방자치실시이후로 자치단체장들이 민원행정에 지대한 관심을 표출해 왔다.  그 결과 최근에는 공무원의 의식 및 태도에 있어 상당히 긍정적인 변화를 가져왔다는 평가를 받고 있다.   하지만 최근의 민원행정에 대한 민원인들의 호의적인 평가에도 불구하고 그러한 인식의 근거가 민원인들이 민원자체의 내용적 개선보다는 민원실의 시설변경과 친절성의 향상과 같이 주변적이고 간접적인 환경의 변화에 대해 호의적인 반응을 보인 결과라는 것도 간과할 수 없을 것이다.  오히려 민원행정의 질적 개선이나 부조리는 여전히 큰 문제점으로 지적되고 있다.  이러한 현상은 우리 나라에서 민원행정의 개선을 위한 노력이 공무원들에 대한 통제와 의무만을 부여하는데 초점이 맞추어졌지 민원행정공무원들이 민원행정에 몰두했을 때 그들에게 적절한 보상과 이득을 제공하는 측면을 간과한 결과라고 볼 수 있다.   2001년도 대전광역시 자치행정국의 업무계획을 보면 민원행정서비스를 향상시키기 위해서 친절공무원을 선발․배치하거나 친절반복교육, 친절도 평가제 운영 등의 과거의 소극적인 접근방법을 벗어나지 못하고 있다.  이러한 접근방법뿐만 아니라 행정지원부서보다 민원부서를 우대하는 방안, 즉 민원공무원에 대한 인사상의 혜택 및 민원수당제의 신설, 포상 및 휴가확대, 그리고 민원공무원의 적당한 업무량 조정 등과 같은 발상을 달리하는 보다 적극적인 민원행정서비스 개선방안에 대한 모색이 필요하다고 생각된다. 6) 행정규제개혁의 형식성의 탈피   최근 가장 큰 정책적 사조의 하나로 대두되고 있는 것이 규제완화이다.  과거 인․허가를 비롯한 각종 규제가 경제 및 사회전체의 효율성을 저해했을 뿐만 아니라 행정공무원의 부정부패를 야기하는 중요한 유인으로 작용했다는 판단하에 현재이루어지고 있는 많은 규제개혁노력은 우리 사회에 많은 긍정적인 변화를 가져올 것이라고 믿는다.  그러나 이러한 규제의 정비작업이 중앙에서 내려오는 할당에 근거하여 형식적으로 이루어지는 경우도 많다고 판단된다.  과거 모 중앙부처의 규제개혁심의위원회에 참가한 경험에 의하면 심사에 참여한 위원들이 충분한 사전준비나 전문성을 결함으로써 관료들이 준비한 내용을 그대로 인준하는 형식을 밟을 가능성이 높다는 것을 알 수 있었다.  더불어 할당량을 채우기 위해 폐지 및 완화에 우선적인 초점을 두게 됨으로써 존속해도 무방한 규제에 대해서도 손을 보게 만드는 결과를 가져온 경우도 있었다.  이러한 결과가 최근 주택가의 러브호텔을 비롯한 유흥업소허가에 의한 또 다른 사회문제의 형태로 나타나는 것이 아닌가 싶다.  이러한 맥락에서 규제완화의 노력이 건수위주가 아닌 실제적인 규제효과나 부수적인 문제점 등에 대한 철저한 분석에 기초하여 이루어져야 한다고 판단된다.  특히 규제개혁심의위원회의 구성이 전문성을 갖도록 하는 노력도 중요하다고 생각된다. 7) 대전사랑운동 활성화의 방향과 재정계획의 문제점   자치행정국의 2001년 사업계획에 따르면 시민화합운동의 일환인 대전사랑운동을 지금까지의 관주도에서 민간주도의 순수애향시민운동으로 정착한다는 방향을 세우고 있다.  그러나 이와 관련된 사업비는 2000년 1억3천만원에서 2001년 1억5천만원으로 증가하고 있으며, 2003년에는 이후에는 2억원으로 계획하고 있다.  이러한 운동에 대한 초기단계에서는 어느 정도의 관의 재정적인 지원은 필요하다고 보여지지만 장기적으로 순수한 민간주도의 순수애향시민운동의 성격을 띠려면 이러한 관의 재정적 지원은 점차적으로 적은 역할을 해야 할 것으로 판단된다.     결국 이러한 대전사랑운동이 정부의 지원금에 이해관계를 갖는 소수만의 관심사가 되지 않도록 하기 위해서는 대전사랑운동을 위한 다양한 프로그램의 개발뿐만 아니라 그 성과에 대한 철저한 평가도 병행되어야 할 것으로 보인다.  특히 과거와 같이 이미 투자한 몰입비용에 집착하여 막연하게 사업의 확대와 연장에 집착하기보다는 비효과적이라고 판단되는 프로그램에 대해서는 과감하게 버릴 수 있는 결단성이 중요하다고 생각된다.  예를 들어 ‘대전사랑시범학교 운영사업’ 과 같은 경우 그 효과성에 대한 진지한 평가 없이 2001년 계획에 나타난 것처럼 막연히 14개교에서 30개교로 확대 운영한다는 식의 접근은 시정의 단기적 전시효과에 그칠 가능성이 높다고 판단된다. 8) 「대전발전연구원」설립과 관련된 제언   2001년 새롭게 개원되는 「대전발전연구원」은 지역발전을 위한 종합적이고 체계적인 조사․연구 전문기관으로서 지역사회발전에 큰 역할을 할 수 있으리라 기대된다.  그러나 연구소가 보다 지역사회에 신뢰받을 수 있는 지식 및 정보를 제공하기 위한 기관으로서 정착하기 위해서는 조직의 리더를 포함한 구성원의 인사에 있어서 객관성을 확보하는 일이 무엇보다도 중요하다고 생각한다.  비전과 추진력을 가지고 민주적으로 구성원을 이끌 수 있는 인물의 선정이 얼마나 중요한가는 인근 광역자치단체산하 연구원이 최근에 겪고 있는 갈등의 예를 보아도 잘 알 수 있다.  이러한 맥락에서 연구원장의 선출과 관련하여 공정하고 투명한 절차를 마련하고 의회 및 시민단체, 그리고 학계의 의견을 충분히 수렴하는 노력이 있어야 할 것이다.   9) 주관적이고 정치적인 표현 사용의 자제   제시된 자료에서 극히 주관적이고 정치적인 표현을 몇 군데 발견할 수 있었다.  아마도 업무성과 및 계획을 제시하는데 전혀 주관적인 측면을 배제할 수는 없을 것이다.  그러나 자치행정국의 2000년의 성과에 대한 언급에 나타나고 있는 것처럼 각종 선거를 “완벽하게 지원”했다거나 “시민에게 희망을 심어주었다,” 또는 “감동을 주는 행정서비스제공” 등의 표현은 극히 선전성 문구에 가깝다는 생각이 든다.  적어도 올해의 성과에 대한 반성과 새해의 계획을 제시하는 공식 자료에 있어서는 좀 더 객관적인 분석자료와 표현을 빌어 내용을 전달하는 노력이 아쉽게 느껴진다.